PPP项目实施过程中承包方的风险管理

冯剑辉黄威

摘要：自2013年十八届三中全会以来，PPP项目模式在我国兴起并得到长足发展，越来越多的企业和社会资本逐渐参与本应由政府主导的到基建及土地开发投资项目，涉及到国内外的项目越来越多，在减轻政府赋税分配负担的同时也使我国建筑行业再次得到巨大推动和增长的。另一方面，PPP的项目管理模式也给投资方和工程承包方带来新的挑战。在项目实施过程中承包人该如何应对新的项目管理模式下合同风险，有效的对资金进行管理和控制，使其作用和效率最大化成为承包人实现盈利的关键。本文结合目前我国PPP项目形势，阐述了PPP项目发展及基建运作模式，最后结合实际项目施工实施过程中承包方的风险管理和成本管理进行深入分析。

关键词：PPP基建项目；预算编制；成本分析；成本管理

1引言

自2014年下半年国务院、财政部和发改委出台了一系列关于PPP模式的指导性文件，大力推崇并鼓励PPP模式以来，仅2015年国家发改委和全国工商联便推介了9400亿的PPP项目，2016年的PPP投资总额更是超过130000亿，PPP模式下政府部门运用自身优势，充分整合市场资源，企业发挥自身管理和技术的优势，把社会责任、资金和管理效率有机结合到一起。政府的大力推广PPP融资模式；因此，PPP模式正飞速发展成为我国基建及土地开发等各个本由政府主导的项目中的主力军。

2PPP基建项目的运作模式及组织管理模式

常见的PPP项目运作模式有7种，主要包括委托经营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、租赁-运营-移交、转让-运营-移交和改建-运营-移交等模式，结合PPP项目的特点，决定项目运作模式的主要原因包括：收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架及融资、改、扩建要求等。

PPP项目一般由政府（公共部门）作为项目发起人跟社会资本方签订特许经营权的方式，共同按约定的出资比例成立项目公司，政府方由政府的财务局拨款出资，社会资本方通过自有资金或融资机构贷款，由成立项目公司的双方各派代表参与决策及日常管理工作，政府方及社会资本方共同处理项目开发建设中出现的问题，并在项目变更、审计及结算方面提供规章制度和防范措施。一般情况下，项目公司通过授权委托社会资本方或第三方具体实施项目开发建设。其组织架构如下

3PPP项目承包人的风险管理

由于PPP项目在我国出现和发展的时间短暂，相关的法律和规章制度尚未完善，PPP项目存在的多样的风险，按风险可控性分成两大类：系统性风险和非系统性风险。

系统性风险指的是政治风险、法律风险和社会环境风险，主要是指在项目开发、建设、经营的过程中因政治、经济、环境的变化超出项目公司或社会投资方控制范围而遭受损失的风险。由于引起上述风险的原因不可控，需要承包人在参与PPP项目建设时对项目所在地的政治、法律、风土人情、社会环境和气候作出相应的考察和分析，避免在大量投入之后因所在地政治更替、法律变更和不可抗力的原因导致项目搁置或被回购造成重大损失。

非系统性风险指的是项目选择风险、金融风险、管理风险、技术运营风险、市场风险和合同风险。这些风险与项目建设、生产经营管理的水平直接相关，属于可控制的风险。上述风险与承包人息息相关的是管理风险和合同风险，在项目建设过程中参建各方应当配备对当地市场熟悉的管理人员、有相关项目经验的技术人员，对项目资源储备和原材料供应、生产经营等风险持续跟踪、及时辨析并采取及时的措施，使项目按照预定的计划正常运转和实现盈利。

4.PPP项目定价模式及成本管理分析

4.1PPP项目定价模式

PPP项目一般采用清单计价模式，一般采用清单套定额、财政审定的方式定价，对于定额没有单价的部分则采用上报财政评审当季度的信息价，再然则由建设方和工程承包方询价所得报价的综合平均价格决定单价。整个定价过程分为立项预算、设计图概算、施工图预算三个阶段。由于项目定价的水平直接决定承包商的收入，因此项目定价应放在承包商成本工作的首要位置。一般情况下，立项预算项目发起阶段就已经定下，因此承包商参与的更多是设计图概算及施工图预算两个阶段。

在施工图概算阶段，由于大多PPP项目都属于“三边”项目，设计单位在本阶段只有少部分的施工图，其他大部分都是设计概念图，本阶段承包商需要聘请专业的造价咨询单位对概算工程量清单及套用的定额价格及相关项目的信息价进行审核，对于无信息价的项目应尽快完成询价，承包商一般需要提供三家及以上的报价方为有效报价。由于是清单计价的关系，本阶段承包商应当注意仔细审核清单价格，对工程量的审核应尽量精确并避免漏项，需要注意的是，在本阶段财政审定结束之后除调价因素之外将不允许再调整清单价格。

施工图预算阶段被视为合同单价及合同总价的确定阶段，本阶段设计单位已提供项目所需的施工设计图纸，由于设计图概算阶段已确定工程量清单单价，承包商在此阶段应重点复核清单工程量，在充分与设计单位及建设方沟通的情况下应确保清单工程量略有盈余，避免将来出现调整概算的情况出现。

在有些PPP项目执行的过程中，由于项目发起人立项时已完成项目的整体规划和初步设计，为了加快合同定价，降低项目发起人在合同执行过程中的风险，项目发起人会采取施工图概算、预算合并的方式，这种情况下，承包人应成立专项工作小组，并聘请造价咨询单位一并复核清单工程量及单价，充分的与设计单位及建设方沟通，确保承包方不出现漏项、漏量的情况，保障承包商的合理收入。

4.2PPP项目成本管理分析及措施

PPP项目工程成本管理与一般的投标项目工程管理一样，贯穿着从项目财政评审定价到竣工结算和保修服务期的全过程。它包括定价阶段、施工准备阶段、施工过程中及工程结算阶段的工程成本管理。其中施工过程中的工程成本管理是工程成本管理的核心，是企业获取经济效益的保证。

施工过程中的工程成本管理包括成本分析、监督和控制，通过对施工过程中的生产成本进行监督和控制，实现使项目较好的目标成本。工程成本控制是指：通过对施工过程中所消耗的人、材、机等费用开支进行指导、监督、调节和限制，实现工程项目中建设者定下的成本目标。承包方应及时采取措施控制与纠正即将发生和已经发生的偏差，对影响生产成本的人工、材料、机械台班消耗量进行动态管理，把各项费用控制在规定的范围内。

4.2.1合理运用PPP项目调价机制

尽管经过图纸会审、施工图概算及施工图预算各个阶段、层层审核图纸工程量及单价，但无论是建设方还是承包方都无法确保项目实施过程中由于客观存在或不可预见的因素导致缺漏项和价格变动事件，因此，一般情况下承包人需与业主方协商约定项目实施过程中一些允许承包方提出调价的条件，需要注意的事项如下：

1）业主发标后的后继法律变化事件；

2）设计图纸或清单中项目特征描述不符事件；

3）分部分项工程量清单缺项漏项事件；

4）工程变更事件；

5）工程量偏差事件；

6）费用索赔事件；

7）现场签证事件；

8）物价涨落事件；

通过跟业主方约定上述可调价事项，降低承包方在项目实施过程中因不确定因素影响承包方收入甚至导致承包方严重亏损的风险。承包方对实施过程中的各种记录及时归档并充分跟建设方沟通，在发生调价事件时按照建设方的要求提供相关的支持性文件，以便业主审定后做出相应的调价。

4.2.2加强施工过程中的资源管理

1）加强人力资源的管理。承包商应合理编制施工进度计划，根据施工进度计划编制劳动力需求计划。承包商的成本管理人员应在施工过程中对现场实际人力资源投入产出情况进行分析和动态管理和合理安排施工人员，减少施工过程中的窝工现象；同时，通过对现场施工人员进行教育培训，提高其业务素养和安全意识，从而提高劳动生产率，避免因安全事故而损失工时，达到加快项目的施工进度，降低工程成本的目的。

2）加强项目物资材料的管理。承包商应配备熟练使用物资管理系统的物资管理员，对现场的物资材料进行严格的出入库管理及实行严格的领料制度，并编制形成报表，成本管理人员对项目的物资材料报表定期进行分析，对于损耗偏高的物资材料需要制定相应的管理制度，把材料损耗控制在合理水平。

3）加强自有/租赁设备的管理。根据编制的施工进度计划合理的编排设备使用计划，做好自有/租赁设备的使用计划做好设备的选型及进场工作，对现场设备的功效进行监督和动态管理，严格按照特种设备的要求持证上岗，对现场执行严格的按期保养制度，确保现场设备的完好率。对现场的小型机具执行固定资产管理制度，责任落实到个人，及时回收损坏的小型机具并加以利用，降低新购小型机具的成本。

4）加强项目现金流的管理。应编制合理的现金流需求表，对现场需要支付项目设立完善的支付台账，根据现场进度需求合理使用资金，关注主材的市场动态，根据市场价格动态合理编制物资材料采购计划，降低主材采购成本。成本管理人员应定期对项目成本进行经济分析，对超支项目采取及时的纠偏措施，控制项目总成本。

5结束语

总而言之，随着“一带一路”政策进一步深化推进，PPP项目在国内的发展可谓一日千里。在PPP项目将成为未来基建项目的主力军的时代背景下，承包商只有在深入了解PPP项目运作模式，明确及规避各类合同风险，做好并加强项目实施过程中的成本管理工作，才能让企业的经济效益得到有效提升。在当下PPP基建市场竞争日益激烈的局势下，承包方对调价机制的合理运用，能够有效降低施工过程中的因不确定因素对工程成本造成的影响；承包商做到有效管理和控制工程成本，是现代施工企业经济效益和管理水平得到提升的重要途径，是承包商实现“双赢”的根本。

参考文献：

http：//finance.ifeng.com/a/20151020/14029555_0.shtml，国家发改委和全国工商联推介总投资9400亿元PPP项目，2015年10月20日，凤凰网

http：//ppp.cbi360.net/news/4035.html，2016年全国PPP项目总投资13.5万亿，2017年2月5日，建筑网

《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）2014年11月29日