农村全面建设小康社会中制度创新路径探讨

乔维全

作者简介：乔维全（1955-），男，湖北武汉人，大学本科，副教授，主要研究方向：经济法和区域经济学。

摘要：制度是经济增长的源泉，有效的制度安排是经济健康运行、加速发展的关键。中国农村三十年的改革实践有力证实，中国农村巨大建设成就得益于农村改革，得益于中国农村经济运行机制的制度创新。进入新世纪，全面建设小康社会的关键在农村，在于农村经济社会运行机制的进一步深化改革和运行模式的创新。

关键词：农村小康建设；制度创新；路径选择

1农村行政管理体制改革与创新

农村行政管理体制是指国家及代表国家对农村社会经济各项事务行使行政管理职能的各级政府在具体管理中的运行模式与运行机制。当前我国农村行政管理体制中，政府职能转变与运行机制创新的主要路径选择是：

①产权制度建设和产权市场流转机制创新。产权的本质是排他性与可转让性，由于国家及代表国家行使行政管理权利的各级政府在制度的供给中具有规模效应和比较优势，所以，只有国家及各级政府才能够承担起界定和保护排他性产权，才有能力规范产权的流转。

②农村市场体系的进一步完善和市场机制的进一步健全。市场经济是一种竞争经济，我国传统农业无论是从生产方式、经营方式，还是从区域布局、产品结构、产品质量以及深加工程度等方面，与国际横向比较都存在较大的差距。特别是加入WTO后，我国农业要实现顺利转型，充分发挥国际国内两个市场的作用，充分利用国际国内两种资源优势，市场体系的建设与市场机制的健全尤显重要。

③农业产业保护体系和农业风险保障机制创新。农业是弱质产业，由于其自身的产业特点，使之受自然条件的影响与约束非常深，农业投资风险大；同时，由于农业的发展往往滞后，由此表现为农业投资周期长、效益分散，农业投入回报慢。所以，对农业的政策性保护如国际通行的“绿箱政策”、“黄箱政策”和农业风险保障机制的建立是农业长期稳定发展的重要前提。

2农村土地产权制度改革与创新

农村土地的基本职能或属性是：作为生产要素的商品属性、保值增值的资产属性以及社会保障属性。目前，农村土地制度改革与创新的基本目标取向应当是：不断弱化土地的社会保障属性，不断强化土地的商品属性和资产属性；改革与创新的路径取向应当是：确保所有权，稳定承包权，搞活使用权。“土地家庭承包经营是农村经营制度的核心，要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包经营的各项权利。农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权”[3]；我国当前及今后相当长一段时间里，农村土地制度改革与创新的具体路径选择应当是：

①创新农村土地集体所有权的实现形式。我国农村土地产权制度设置中，土地所有权明确规定为农村集体所有，但由于“所有者”主体发育不完善，滞后于市场经济发展需要，“集体所有”往往转变为“政府所有”，由各级政府实际行使着对农村土地的所有权权能，造成在农村土地管理中，“所有权”越位，甚至用行政手段强行规划、配置、调整农村土地，使农民的利益受到损失。最为突出的是土地的实际政府所有，使各级政府在事实上拥有对农村土地的处分权，特别是最具“经济价值”的土地发展权，在农村土地用途转换过程中，大量占据农村土地用途转换带来的土地增值部分。据相关资料：政府每向农民集体征用一亩耕地，一般补偿费只有2万元左右，最高也不超过3.6万元，有的基础设施建设如高速公路的补偿只有8000元，而政府在工业用地、商业用地出让时的价格高达每亩十几万元、甚至几十万元、几百万元，[4]绝大部分土地收益被政府占据，成为新时期农民权益受损的一个主要形式，也成为农村不稳和部分地方政府与农民关系紧张的一个主要原因，农村土地所有权产权创新势在必行。

②建立农村土地承包经营权的市场化配置方式。我国广大农村土地实行的是集体经济组织内部的家庭承包经营制度，农村居民是凭借其集体经济组织“成员权”（这一“天赋”权利）而取得土地承包经营权的，并伴随集体经济组织内成员数量的增减而调整、变动。这种非市场方式配置土地资源的结果，必然造成：土地细分，农业生产规模不经济，农业技术、农业机械、农业基础设施建设投资效益降低；土地频繁调整导致农村土地产权不稳定，使农村居民对土地不能形成长期的收益预期，弱化土地的资产属性，影响农村居民对土地的投资，不利于农业生态建设和土地地力保持。

③完善农村土地使用权市场流转机制，培育农村土地市场。农村土地使用权市场流转机制创新内容是：改革现行的农村土地征用制度，改变在农村土地用途转换过程中，土地增值收益的分配办法，提高对因征用而失地的农村居民的补偿标准，把土地转让收益更多地投向农业和农村，切实保障农村居民的利益，并在此基础上进一步深化改革，积极探索建立城乡一体化的土地市场，让农村居民集体经济组织以适当的形式、适当的方式，直接进入土地一级市场；在“确保所有权，稳定承包权”的前提下，应允许使用权流转方式的各种尝试，既可转包、转让、互换、租赁、反租倒包，也可以采取托管、入股、土地合作社等方式，原则是要在流转过程中，真正保障农村居民对土地承包经营的各种权利；建立土地流转市场中介服务机构和信息服务机构，建立完善的包括土地测量评级、土地估价、土地信用、土地交易和土地合同管理等在内的土地流转运行体系，为土地流转提供保障。

3农业经营体制改革与创新

农业产业化经营体制进一步改革与创新的路径选择是：

①加强农村县域经济和农村小城镇建设，将农村县域经济的发展及农村小城镇建设与发展农业产业化结合起来，使县域经济成为我国农村经济发展新的增长点。使农村小城镇成为农业产业化发展中二、三产业发展的空间载体和城市经济辐射农村的触点。全国2000多个县90多万个乡镇，覆盖着整个农村社会，充分发挥县域经济和农村小城镇对农业产业化的服务功能和带动功能，使农产品加工、农产品流通、农业科技推广和各种农业中介服务等行业在县城和小城镇快速、健康发展，是进一步推进农业产业化发展进程的重要前提和保证。

②加强政府在农业产业化经营体制创新中的推动作用。农业产业化是一种市场行为，但政府作为现代市场经济体系中市场主体之一，在农业产业化经营体制创新、发展和完善中，具有不可替代的作用，这种作用主要是通过税收优惠政策、财政扶持政策和提供金融服务来具体体现。

③加强农业科技研发与技术推广。科技创新是推动农业产业化的强大动力和重要支撑。我国农业科技投入不足，一直是农业生产发展主要制约因素之一，加上我国正处在由计划经济向市场经济转型过程中，农业科技创新体制和机制的不完善，致使农业科研成果更是远远不能满足农业产业化的强势需求，所以，我国应尽快建立健全农业科技创新体制，加速制定适应农业科技革命的政策，使农业科技活动与农业产业化经营活动有机融合，并为农业产业化经营体制创新的制度效益的长久保持提供强有力支撑。

参考文献：

[1]顾益康,邵峰.全面推进城乡一体化改革[J].中国农村经济,2003,(1).

[2]石霞,张燕喜.农村土地制度改革思路的评析与思考[J].中共中央党校学报,2003,(1).