关于解决社保基金财务风险对策研究

张喜成

摘要：化解我国养老保险基金财务风险问题已是当务之急，解决的基本对策着重从四个方面加以探究。

关键词：社保基金；财务风险；对策研究

我国新的养老保险制度界定了国家对职工养老所应负有的有限责任，也明确了职工应负的养老保险责任，并向着制度化、规范化、标准化迈进了一大步。但是，由于制度、体制不健全，以及离退休人数增长快于参加养成老保险人数的增长，使社保基金风险缺口较大。本文就此问题从四个方面加以探究。

一、进行制度创新，降低缴费门坎，建立统筹城乡的社会保险制度

进一步完善养老保险制度和政策体系，加快《社会保障法》立法进程，明确政府、参保单位和个人权力和义务，明确对参保人员的最低保障承诺，建立对社会养老保险的信心，提高参保人员积极性。

改革创新缴费制度，降低缴费门坎。一是取消缴费年龄限制，允许展期和一次性缴费。对于补缴或一次性缴费除收取本金外还要按市场收益率收取机会成本。二是改革收费办法，允许以低于最低基数缴费，在计算退休养老保险待遇时，对低于最低缴费基数的缴费限按最低缴费计算。

取消社会养老保险城乡二元制度，建立统筹城乡的社会养老保险制度。养老保险制度面前人人平等。打通通过财政筹集社会养老保险金铁渠道，体现社会公平。

二、实行社保基金统筹帐户和个人帐户分开管理

社保基金统筹帐户和个人帐户混帐管理，容易造成政府部门、经办机构、参保单位和个人责权不明，管理混乱，监管难。一是养老保险的隐性债务得不到解决，个人帐户基金空帐运行，基金不能保值和增值，形成旧帐未清又欠新帐。二是个人帐户记录和个人帐户社保基金管理分离，基金的收支脱离会计监督。进行分帐管理势在必行。

单位缴纳社保费存入社保基金统筹帐户，个人缴纳社保费存人个人社保基金帐户，“中人”退休时个人帐户社保基金分次或一次转入社保基金统筹帐户。两个帐户各自平衡，两人帐户基金可以相互借用，按市场化原则，有借有还，并按金融和资本市场收益率计息，政府财政部门最终负责统筹帐户社保基金收支平衡兜底。

三、广开财源，多渠道筹措社会养老保险基金

1．可以通过财政手段筹集养老金。

我国现行养老体制，大多数还是以企业为载体的保障机制。效益好的企业养老金水平已远远超过标准；而效益不好特别是亏损企业的养老金拖欠却已成常事，企业一旦被兼并、破产就更为尖锐，使养老金的债务进一步加大，企业解决不了的问题，就直接摆到政府面前。按理论和国际经验，转制成本和养老保险的一些债务应由政府承担，有利于新制度一步到位，也有利于新制度的实施。近年来，中央和地方财政事实上已在不断给养老保险补充资金。但是目前由于在制度设计时没有把财政补助考虑进去，财政补助比较被动，不够规范，通过财政手段筹集养老金应包括：①调整财政支出结构，可适当压缩一些属于“越位”或效率不高的财政支出；用于养老保险的资金缺口；②新的税收来源，可考虑开征面向社会高收入阶层的税种。如开征遗产税，餐饮业，旅馆业，娱乐业和特殊消费行为的消费税等，所得收入直接划入养老保险基金；③发行长期的（偿还期限定为10年以上)的有关社会保障特种国债，以充实养老保险基金；④彩票在市场经济国家被置于“软财政”，或是“准税收”的地位，可以通过财政的再分配完成政府的各项职能，在我国目前建立和完善社会保障体系需要资金很大的情况下，国家扩大和统管彩票发行，可以充分地体现彩票和社会公益性，也可为筹集养老基金，提供一条新渠道。特别是征收20%的利息税更使养老金的筹集有了保证，取之于民，用之于民。

2．可变现部分国有资产补充养老基金。

变现部分国有资产的做法，是对国有资产存量的调整。这样做有两方面的理由，即在过去实行计划经济时期，长期实行低工资的政策，职工的工资收入中没有包括各种补偿劳动力需要的保险费用，保险费进入企业利润中全部上缴给了国家，国家又将其中的一部分或大部分变成了国有的固定资产或其他有形资产的投资，从而使保险费凝结在国有资产中。另外是长期以来国家是在全部领域进行投资，现在，随着我国政府职能的转变，政府的投资要逐渐退出竞争性领域，满足社会公共需要。变现部分国有资产包括减持国有股、国有中小企业拍卖、划转部分国有资产以及国有房地产出售、租赁所得收入的形式。如结合国有企业的股份制改革，让更多效益好的国有企业上市，通过一级市场发行股票变现，按照一定的比例划入养老保险基金；还可通过二级市场回购配售国有股变现，这些国有股变现之后，将成为我国养老基金重要的补充。对国有小企业的拍卖，除安置部分职工就业补偿外，全部划归养老保险基金。这样做既落实了国有企业的产权代表，又弥补了养老保险基金的缺口，划转国有资产即要考虑到社会养老保险的安全性，又要防止在国有资产评估时出现流失的情况。

3．进一步扩大基本养老保险的覆盖面。

现在参保人数占城镇人口的比例在30％左右，对劳动人口的覆盖面不到15％。随着我国人口老龄化态势加速，养老金的负担增加会很快。根据我国《宪法》规定，所有劳动者都有享受社会保障制度的权利。目前，我国养老保险包括的范围除国有企业、集体企业和部分事业单位外，还有部分事业单位、集体企业、外资企业以及大部分私营企业和个体经济从业人员游离在社会养老保险之外；还有大部分的政府公务人员也没有真正进入社会养老保险范围；占全国总人口80％的农村人口的老年保障问题也尚待解决。我国是—个人口众多的发展中国家，建立覆盖全社会的社会保障制度，不是短期内能办到的事情，需要一个较长的历史过程。从国外的经验看，除了要顾及经济发展水平外，还要考虑社会成员的意愿。从我国目前的生产发展水平看，地区之间社会经济发展很不平衡，差异明显，这就要求社会保险制度改革应立足于基本国情，恰当的确定保险的范围、项目、水平，同时社会保险实行多样化的方法和多层次的结构，在扩大覆盖面的过程中，除了强制城镇各种类型的企业职工参加基本养老保险，按统一税率缴纳保险费外；对于流动人员，城镇各类企业中打工的农民，也要纳入参保的范围，按规定的税率缴纳养老保险费，按比例划入个人帐户。根据权利和义务对等的原则，享受待遇，调动参保者的积极性，进一步扩大养老保险的覆盖面，其根本的目的使更多的社会成员被覆盖在这一制度下，使其老年生活得到基本的保障，同时还可把扩大部分的统筹金，用于弥补养老基金的资金缺口。增强养老金收不抵支的支撑能力。

4．开辟养老保险基金投资的新渠道。

在养老保险体制改革目标、模式甚至更具体的政策组合都比较清晰后，改革成败的关键无疑取决于改革的管理体制是否有效，尤其是能否确保基金被有效地使用、保值、增值。这一问题不仅直接涉及到投保人切身利益和整个养老保险体系的安全，还关系到融资债券以及转入的国有资产的保值、增值。因此，让养老保险基金入市的确非常必要，不仅可以拓宽增值渠道，而且可以接近同生产的关系。根据劳工组织提供的资料，允许社会保险基金投资的国家，其保险基金投资比例一般为：公司股票60％，公司的债券17％，政府债券6％，短期贷款3％，抵押贷款11％，房地产3％，通常国外养老基金占整个资本市场的25％—45％，是—支绝对不可小视的力量。这就要求我国养老保险基金也应采取多种投资方式。从养老保险基金流动性要求较高的特点来看，①要把相当比例的基金存入银行购买国债，对购买其他债券，要考察它的信用、投资项目的可行性、市场前景与经济效益情况，在全面掌握情况，确保资金安全可靠的基础上进行投资决策是十分必要的。②随着入世的到来，我国股票市场的进—步规范化发展，近年来在市场规模，投资者队伍，投资工具等方面不断发展壮大，吸引养老保险基金进入股票市场的条件在逐步成熟。养老保险基金以少量的比例和渐进的方式，开始可以进入投资股票一级市场为主，然后可以投资一些基金和绩优蓝筹股相对有稳定收益的股票。③当前我国基础设施建设欠帐较多，国家正加大基础设施建设力度，但资金缺口较大，养老保险基金应抓住机遇，把资金投于国家重点基础设施建设，可以购买使用权或经营权若干年，以在使用或经营期内收取有关费用，约定的收益率作为投资的回报。④从发展的趋势看，养老保险基金的投资应遵循专业化的原则。财政部门作为政府的理财部门，不宜进行养老保险基金投资的实际操作，应成立专门的投资机构，专门从事基金投资运营，对投资的方式、结构、比例等方面进行全面控制和监管，以获取较大的收益，填充个人帐户，逐步的做实个人帐户，使社保基金财务风险降低到最小程度。

现行社保管理体制最大特征是政府行政权力与部门经济利益的双重垄断。自我监管难题垄断必须被打破，却至今不曾打破；垄断的权力至少要被监督，但从来缺少监督的力量。识者早已指出，多年来的社保监管一直停留在社保行政主管部门的自我监管。1998年后，国家明令社保基金实行“收支两条线”，转向税务部门征缴为主，并存入财政专户，形成劳动保障、税务、财政和银行等多单位的相互监督和制约。但在地方政府的强势介入下，政府各部门的利益交织千丝万缕，很大程度上形同一体，所谓相互监管很难实现。另—个不容忽略的事实是，历来中国社保改革的决策者和推行者均来自改革受益群体之外。自1991年以养老金保险为核心的社保改革启动以来，养老保险已从国有企业扩大到集体、私营企业职工，乃至个体工商户和自由职业者，但庞大的公务员系统和事业机关至今置身局外。这或许是社保改革后继乏力的另类注脚。当务之急，是要为社保行政管理权寻求真正强有力的监督力量。如果这种力量不能在身兼“运动员”和“裁判员”的政府内部产生，则需放眼权力体系之外。