浅析河长制对水行政执法的意义

霍广良

摘要：近年来，我国对河流治理的要求越来越高。河长制为推进流域水污染防治规划的实施提供了制度保障，流域水污染防治规划为河长制的推进和实施提供了具体路径。河长制和流域水污染防治规划目标相同，各有侧重，是改善流域水环境质量的重要抓手。本文提出在河长制背景下流域水污染防治规划要尊重治水的客观规律，强调流域的系统性；落实《水十条》的水质改善目标要求，通过工程措施、优化调度等管理措施将污染物排放尽可能做小，将河湖生态流量（水位）尽可能做大；针对流域水污染防治规划识别的优先控制单元，各地应逐一编制单元达标方案；客观认识和把握水资源、水环境、水生态的相互关系，发挥河长制协调性好、执行力强的特点，加速推进流域水环境治理的全面改善。

关键词：河长制；水行政执法；信访案件

引言

中央全面深化改革领导小组第28次会议审议通过《关于全面推行河长制的意见》（以下简称《意见》）后，各省（自治区、直辖市）纷纷响应，落实推行河长制各项工作。《意见》对水行政执法监管也作出了明确指示。但由于《意见》出台时间较短，各地均在落实探索中，因此以河长制的要求处理涉水案件的水行政执法案例尚不多见。2016年在参与处理一起中央环境保护督察组交办的信访案件中，认为此案处理与《意见》提出的“各地党政一把手管河湖”“将多头管水的‘部门负责’转变为‘首长负责、部门共治’”等要求高度契合，因此尝试从建立河长制角度浅析案件处理，完善水行政执法，深入推进水生态文明建设和发展。

1当前实施和推行“河长制”应注意的几个问题

1.1还要加强对于河长制所涉及的社会、经济、法律等层面的综合研究以及各部门体制和机制方面协同创新研究。

1.2根据我国历史上河务管理的教训和当前探索推行河长制的典型经验，都表明河长制的办法具有地域的局限性和河流大小及其功能的局限性，各地要根据实际情况因地制宜地开展和推行河长制。

1.3河长制的推行和落实，其实效如何，关键是各级“河长”的工作内容、监督内容、整改内容、追踪问责的内容等是否体现了“细节”，“细节”如果不充分、不具体或空泛且可操作性不强，“河长制”的成效会大打折扣。

1.4治水活动是一项极其复杂的社会活动，按照河长制实施的几个典型地区看，其核心内容是责任制的落实，河长制的功能不是万能的，也具有局限性。其需要多部门联动共治，也需要合作机制作为保障，而合作机制的建立需要长期多方利益博弈的过程，要考虑其成本或代价。

1.5河长制是在生态文明理念下的水务管理制度的创新，理应大力提倡。历史的经验也表明：对于大江大河的管理涉及水利、电力、航运等多部门和上下游的各级政府部门，有些地方“河长”发挥其职能而用于协调的体制机制在现行法律框架内还需要逐步建立和完善。建议推行河长制过程中，针对某一地区，根据实际情况可在中小河流流经的县、乡两级率先开展推行和探索，重点解决乡村的水环境等问题，成熟之后逐渐向上一级河流推广。

1.6根据江浙等省率先推行河长制以及正在全国逐步推开的河长制运行来看，这实际是一种“自上而下”的强制性制度变迁，这种制度变迁在行为主体强制实施过程中可能会遇到来自各个利益相关者的阻力。因此，以河长为主导，强化“官民共治”，特别是让“民”在水环境变好中受益，实现“合作双赢”至关重要。同时，激发民众积极主动参与生态文明建设，逐渐演化成“自下而上”的诱致性制度变迁或二者相机共生，这种制度演化结果会使河长制的运行成本大大降低，成效显著提高。

2地方试点探索阶段河长制的特点

2.1带有鲜明的应急之策的特性

这一阶段各地陆续实行的河长制是地方政府在应对严峻水危机时的应急措施。

2.2各地在建设河长制过程中注重探索

正规化、体系化与长效化。这一阶段的河长制虽然普遍带有危机应对特色，但一些地方政府注重通过规范文件甚至是地方立法将其制度化。

2.3各地河长制共性中各具个性

这一阶段各地河长制在内涵与构成上呈现共性的同时，在一些具体方面也存在差异性。其共性表现在：各地河长制普遍规定由党政部门主要负责人担任辖区内河流的“河长”，与辖区内河流、湖泊、水库所在地的政府职能部门共同负责重点水域的水污染防治和环境综合治理，并具体规定其职责。

3从河长制角度看该案例留下的启示

3.1河长制的建立可提升水行政执法能力

河长制不仅最大限度地整合了五级（省、市、县、乡、村）党政机关执行力，也让以行政一把手为中心的地方政府成为了水环境治理的负责部门，使得“九龙治水”困局迎刃而解。参照上述案例，各职能部门可以通过整合共同调查此类案件，若无共同上级指派，仅通过平级执法部门间相互联络，很可能出现两种情况：一是各部门因各自事务牵扯，无法准确确定共同执法时间；二是因所处理事项涉及多个职能部门，各部门在确定主要负责人时不免相互推诿，容易陷入死循环，对办理案件造成不利影响。河长制的建立明确了河湖责任主体，细化了管理责任，由各级政府牵头，多部门参与，集中行使行政职权，从涉水执法实践来看极大地提升了行政效能。在处理中央环保督察组举报信访案件中，哈尔滨市政府责成市水务局牵头，多部门协调办案，使得案件重视程度和办结速度显著提升。因此可以说，对于“人治”的忧虑，可以通过完善各部门工作协商制度、完善管理责任制度、完善考核工作制度等予以解决。

3.2政府环境质量负责制的具体落实

《意见》规定的全面建立省、市、县、乡四级河长体系，由四级河长负责组织领导相应的河湖的管理和保护工作。这种机制设计的法律依据是我国《环境保护法》规定的政府环境质量负责制。我国2014年修订的《环境保护法》第6条第2款规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”。第28条第1款规定：“地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量”。因此，虽然我国现行的环境法律体系没有直接规定“河长制”的具体内容，但是，河长制系统规定了各级地方政府党政负责人担任总河长与河长，并体系化规定其工作职责，是地方政府环境质量负责制的具体实现形式。

3.3河长制的建立可强化治理保障体系

河长制的建立在于将各江河湖库进行分段监控、分段管理、分段考核，针对各自特点对症下药，达到标本兼治的效果。但是在黑龙江也确实存在着河长制“以分解落实分解，以问责简化治理”的担忧。因此对于河湖治理保障体系的建立，应从以下几点入手：第一，优化资源管理配置，简政放权，充分利用市场搞活资源管理。习近平总书记在黑龙江调研时指出“黑龙江冰天雪地也是金山银山”，就表明了可以从冰雪等环境资源中做文章谈发展，利用市场“无形的手”推动治理体系的完善。第二，完善涉水法律法规。目前我国涉水法律法规与各地实际仍存在不小差距，河湖治理保障体系建设必须有完备的法律制度予以保障，涉水法律法规的立法修法应建立总体性思考，如涉水法律法规中，很多条文规定了“法律原则”，但是在法律责任章节中却缺少相对应的罚则，导致执法没有应适应的依据，对违法行为束手无策。第三，扩大案件公开范围。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》明确提出，有条件的地区应在2016年年底前建立统一的行政执法信息平台，河长制可以高效推进涉水执法信息公开，进一步保障涉水行政执法信息化、规范化、一体化。第四，河湖生态保护与修复并举。《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》明确要求加强生态保护与修复，河长制的建立与严守生态保护红线等绿色发展理念相辅相成，从省级统筹规划陆地与江河湖库综合治理与修复，推进流域化联防联治，提升生态系统的连通性。水利部、环保部已明确把“河长制”的建立和落实情况纳入正在开展的中央环保督察，2017年首次河长制督查也已全面启动。河长制在全国的推行，需要全国江河湖库的“河长”们制定适合具体江河湖库的政策，需要涉水多部门齐心协力、齐抓共管，还需要对流域化水行政执法做更进一步的探索，更需要千千万万的水务人和关心河长制的专家学者们探究其积极作用，总结各地的先进涉水执法经验进行推广，从而在法律和制度上对河长制的推行进一步完善，真正让河长制成为达摩克利斯之剑，为河流提供常态化保障。

4河长制的法律依据

4.1环保问责制的典型体现

河长制本身是一种特殊环保问责制，是既有的环保问责制在水资源保护领域的细化规定。《意见》规定的考核问责制具体规定了几个方面的内容，均可以找到法律依据：

4.1.1总体而言，河长问责制的依据始于我国从2006年2月20日起施行的《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》详细规定的环境保护问责制。

4.1.2河长考核问责制中规定的措施，“根据不同河湖存在的主要问题，实行差异化绩效评价考核，将领导干部自然资源资产离任审计结果及整改情况作为考核的重要参考”。其依据是中共中央办公厅、国务院办公厅2015年印发的《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，《意见》的相关规定是其在水资源保护领域的具体化。

4.1.3河长考核问责制还规定了生态环境损害责任终身追究制，其依据是中共中央办公厅、国务院办公厅2015年印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，其不但在第3条规定：“地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任”，还在第12条规定了“实行生态环境损害责任终身追究制”，《意见》在考核问责具体措施中的规定均为对其相关规定的具体落实。

4.2环境法审视下河长制的内生困境与法律机制构建

河长制是一种机制与制度创新，虽然2016年系统升级后的河长制是由中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布《意见》的方式体系化规定，但从法律渊源来看，该《意见》属于规范性文件，《意见》中规定的河长制的机制体系与制度措施，要受到现行环境法律规范的审视。从立法意图进行实质考察，《意见》是我国在归纳现实需求与总结地方试点经验的基础上，创新的宏观水资源保护政策体系，其机制诉求也应当通过构建完善的法律机制予以表达。因此，我们需要审视河长制存在的内生困境，进而有针对性地提出系统完善河长制法律保障机制的建议。4.3河长制考核问责制的异化风险与体系化设计河长制还有一个鲜明特色在于其考核问责机制。《意见》除了在“总体要求”中规定要建立健全河湖管理保护监督考核和责任追究制度，还在“保障措施”中从三个方面规定了强化考核问责机制，这是赋予河长制具有较强约束力、发挥其预期机制效果的关键环节。现实中，各地河长制实践也高度重视考核问责制，或通过出台规范性文件，或通过签订“目标责任书”，甚至是通过地方立法形式重视河长制运行中的考核问责制的实施。

结语

河长制为推进流域水污染防治工作提供了制度保障。河长制进一步明确了“三水”间的紧密联系，为流域水环境质量的全面改善拓宽了实施路径。建议流域水污染防治规划紧紧围绕水质改善这一核心工作，实现部门协调，突出措施的综合性。

参考文献：

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[2]朱玫.河长制,发源于无锡,成长在全国[J].环境经济,2016(8).

[3]史春.“河长制”真能实现“河长治”吗[J].环境教育,2013(11).