汾河灌区农业水价综合改革初探

王茹

一、概况

汾河灌区是山西省最大的灌区，设计灌溉面积149.55万亩，占到山西省总灌溉面积的十分之一左右。在解放以来的六十多年间，汾河灌区供水量逐渐增加，灌溉面积不断扩大，骨干渠系及其建筑物工程配套率持续提高，田间工程也在不断的建设和完善中，灌区管理单位管理水平不断提升，使前身纯粹为引洪大水漫灌的洪水灌区，逐步成为一个具有完善的水资源调控水库工程、多点沿河取水口枢纽、较为完善的干支渠骨干系统和田间灌溉系统的灌区工程。近几年来国家大中型灌区续建配套项目的实施，给汾河灌区注入了巨大的活力。骨干渠系输水、配水能力、效率大幅度提高，尤其对主要控制性建筑物的全面改造、信息化管理水平的提升起到了十分重要的作用。但由于灌区是在引洪灌溉的基础上发展起来的，加之灌溉区域微地形起伏较大、田间工程投入不足，目前的状况与灌溉水的高效利用、国家的粮食和水安全的要求极不满足。

党中央、国务院于2016年为保障国家粮食安全和水安全，落实节水优先方针，加强供给侧结构性改革和农业用水需求管理，坚持政府的指导和市场的资源配置作用相结合，协同发力。汾河灌区在基本完成续建配套改造项目基础上，有兴成为农业水价综合改革的试点灌区，根据文件精神，及时响应政府提出的，完善农田水利工程体系为基础，健全农业水价形成机制为核心，创新体制机制为动力的农业水价综合改革项目，逐步建立农业灌溉用水量控制和定额管理制度，提高农业用水效率，从而探索灌区农业水价综合改革模式，维系汾河灌区农业经济可持续发展，促进智慧灌区建设，为国家粮食和水安全做贡献。

二、灌区体制及水价现状

汾河灌区建于50年代，灌区现有引水渠首三处，分别为一坝、二坝、三坝。实行干、支、斗、农四级渠道引水，灌区管理干、支两级渠道，斗渠及以下由受益村庄管理。灌区供水水源由汾河水库蓄水、汾河河道基流、地下水三部分组成。灌区结合用每个村庄耕地的需水量和汾河水库蓄水情况进行统一调配，主要是灌溉组织形式为村委会组织和个人承包等，个人承包占80%左右，采用大水漫灌的传统灌溉模式，给有限的水资源造成极大的浪费。

作为自收自支的汾河灌区而言，供水收入是灌区的主要经费来源，农业水价低于成本，长期处于贫困状态，队伍不稳。虽然自1999年进行了续建配套与节水改造工程建设，但斗渠及以下的输水设施仍不通畅，给灌区供水带来了诸多不便，减少了灌溉面积，影响了收入。

水费计收按水利工程管理主体不同分为斗口上、下两个水价标准，即：水利工程供水水价和末级渠系水价。斗口以上水价灌区按2005年7月物价局批准粮食作物：0.17元/M3，经济作物0.21元/M3，枯水期上浮10%，丰水期下浮10%，基本水费1.5元/亩水价执行，斗口以下水价由村委或个体以每亩70元左右收取。

三、实施措施

1、水资源配置原则和准则

（1）配置原则

参照有关国家建立水权制度的经验，同时结合汾河灌区水资源供需特点，在水权初始配置时体现以下原则：

①优先考虑水资源基本需求和生态系统需求原则

汾河灌区区域可控水资源量在满足本地区人畜生活用水的基本需求和考虑生态系统需求之后，再对多样化经济用水需求进行水权初始配置。

②保障社会稳定和粮食安全原则

任何时候，保护粮食安全和社会稳定都是水资源配置中需要优先考虑的目标，不能只考虑经济效益，忽视社会效益。通过农业用水水权的划拨，稳定农业用水，杜绝工业用水挤占农业用水的现象。农业用水的不足部分，一方面积极发展节水灌溉，提高用水效率，减少单位面积的用水需求，另一方面调整种植结构，实施非充分灌溉等。

③时间优先、地域优先原则

以占有水资源初始权时间的先后作为优先权的基础。与下游地区和其它地区相比，水源地区和上游地区具有使用水资源的优先权，距离水源比较近的地区比距离远的具有优先权。

④承认现状和合理利用原则

在一个地区已有引水工程从本地区与其它地区取水的条件下，承认该地区对已有工程调节水量的拥有权。拥有水权的地区必须能够证明所使用的水权是节约和合理的。

⑤公平与效率兼顾、公平优先的原则

作为确定初始水权的水资源配置，必须充分体现公平性的原则，把水资源优化配置到经济效率好的地区。落后和欠发达地区在发展阶段通过转让水权获得发展资金，发达地区可以通过购买水权满足快速发展对水资源的需求。

⑥留有余量原则

由于不同地区经济发展程度各异，需水发生时段不同，人口的增长和异地迁移会产生新的对水资源的基本需求。灌区水资源配置在考虑生态系统的前提下，水资源配置还要适当留有余地，市水务局应保留部分预留资源的水权。

（2）配置准则

①分配水资源的数量。农业水价综合改革所基于的可控水资源量，主要是包括汾河库水、城市污水和洪水。

②预防区域地下水进一步超采的准则。针对地质水位的持续下降情况，经充分分析后，工作用水对水质的要求，用水量在灌区总用水量中占比不是很大，如果对工业用水量予以控制，区域国民经济的发展会受到较大的影响，因此，地下水的不合理利用通过对农业灌溉用水的严格控制加以解决。这样会对灌区内的农业经济快速发展造成一定影响，但可通过大规模的农业节水工程的建设、恢复地面水灌溉系统和其它节水措施的实施逐步缓解。

③各类用水的水质调配准则。生活用水尊重现状配置，集中供水和开采优质地下水相结合；工业用水以开采地下水为主；农业用水优先配置地表水，不足部分配置地下水，污水和洪水，处理过的城市污水和当地地表水优先配置给农业。

④分级分配思路。为使分配方案既能达到"全灌区用水总量控制"的目的，又有一定的便于管理的灵活性，采用四级分配办法，即：

一级分配：汾河灌区对对全局的可控水资源在工业、农业、生态三大用水部门之间进行分配，站在全局的高度从宏观上把握全局的用水结构。

二级分配：汾河灌溉管理局将一级分配到部门的水量在局属灌区间进行分配。即将部门分配水量落实到局属灌区。

三级分配：局属灌区将二级分配所分配的水量落实到所属各支、斗渠和村。分配内容包括用水总量、各类水源的数量以及各种用途水的数量。

四级分配：各个村委会及和支渠管理所将所分配到的水量分别落实到村所属的各单位取水工程和各用水户。分配内容包括各村取水单位工程和用水户的年取水总量，各用户的用水总量、各类水源的数量以及各种用途水的数量。

⑥动态配置准则与实现过程

水资源供求关系的动态性决定了水资源使用权配置的动态性。不同水文年份天然水资源量不同，农业用水的需求量也随之变化。此外，地区经济结构的调整、人口的增长、种植结构的变化、城镇率的提高等也都会引起用水需求量和结构的变化。为了适应水资源供求关系的变化，实现水资源供需平衡和经济发展的双重目标，区域水资源的配置应该实行动态配置。原则上实行年度动态配置，即每年根据供求关系的变化作配置方案的调整，年底根据社会经济基础数据预测其需求量，制定下年度的水资源使用权的分配方案。下年度年初进行动态配置。

（3）配置方法

①一级分配方法

一级分配是把年度可供给水量分配给局属灌区。

农业用水按均衡受益原则配置；在水资源供不应求的年份，仍按均衡受益原则，根据可供水量计算满足系数，实施非充分灌溉配水。

②二级分配方法

二级分配是把局属灌区年度可供给水量分配给各个管理所。

各局属灌区根据各管理所上年底提交的更新后的社会经济基础数据表中的灌溉面积、拟定的用水标准和当年水资源的供给量进行分配。

③三级分配方法

三级分配是把管理所年度可供给水量分配给受益区各村庄。

按行政村上年底提交的更新后的社会经济基础数据表中的灌溉面积、拟定的用水标准和当年水资源的供给量进行分配。

2、用水计量设施的规划布置

（1）量水设施设计

汾河灌区三处项目区量水设施共三类360处。一类是采用坚持经济适用，计量准确，易于操作的流速仪测水；二类是利用在节水改造工程中已建设巴歇尔量水槽，配套电子水尺，借助信息化手段测水；三类是利用澳大利亚测控一体化闸门进行全自动测水

（2）田块设计

项目区田块的斗渠南北布置，农渠东西布置；规划设计项目田块是180米×400米;对应格田也为40米×170米。平整后的田块，耕作层厚度为22厘米和30厘米。

3、管理平台设置

（1）汾河灌区为了完善农村水权交易平台，建立农村水权交易制度，本着一村一群管组织的原则，受益村到当地民政局注册成立农业用水协会，固定办公场所，并将注册、办公、人员等信息，录入汾河灌区信息化管理系统，应用信息化手段，安排专人进行管理。协会制定协会章程和规章制度，主要包括财务管理制度、灌溉管理制度、工程管理制度、水费征收和使用管理办法、用水协会奖惩办法。经过统计，项目区受益村需成立19个农民用水协会。

（2）根据受益面积对农民用水协会日常人员进行配置，2000亩以下的受益村日常理事由3人组成；受益面积2000亩到4000亩日常理事由5人组成；受益面积4000亩以上日常理事由7人组成，用水户为协会会员。

（3）首先培育规范的农民用水的自治组织，依靠政府引导，农民互助合作，自主兴办和管理农村水利工程设施，推进农民用水管理体制改革，发展农民用水合作组织，解决多年来农民直接受益的农村水利工程管理"文体"缺位，权责界定一清，用水效率和效益低下等问题。其次农民用水积极性较高的村镇，鼓励其创新发展、规范管理，对末级渠系节水工程设施建设设置补助专用资金，按照先发展后巩固的原则，逐年对灌区内的末级渠系进行节水改造。最后加快对全灌区的农民用水协会的注册，逐年对条件成熟的灌区实施节水改造，通过"引子"作用，适时调动以农民用水户为载体的农民自主建设的积极性，在全灌区逐步完善农田水利设施，建设农田水利良性运行机制，改善农田的灌溉条件，把现有灌区的中低产田改造成为旱涝保收的稳产高产农田，从根本上提高灌溉耕地的综合生产能力。

四、水价对水资源可持续利用的调节配置作用

⑴农业合理水价有利于可持续发展经济结构的形成

水作为任何一种产品或商品的生产资料，其成本必然进入产品的成本之中。在水价格不变的条件下，用水量越大，成本越高；在用水量一定的条件下，水价格走越高，成本越高。在水价到位的前提下，投资者必然把水资源的供给程度和与水资源稀缺程度相关的水价格作为决策的主要依据之一。如果其农业产品耗水量大，地区水资源稀缺程度高，水价格高，投资者从回报率考虑，必然会选择耗水量较小的项目。合理水价长期调节配置的结果是与地区水资源条件不相适应的产业逐渐被淘汰，而与地区水资源条件相适应的经济结构逐步形成。

⑵合理水价有利于促进节约用水

我国长期以来实行的福利水价制度是造成用水严重浪费、水资源供需关系紧张、供水管理单位难以为继的主要原因之一。合理水价形成机制的建立和合理水价的执行，将有利于激发社会和用水户的节水积极性，促进全社会的节约用水。对于农业用水，尽管目前农业水价仍然执行的是福利水价，但农民所支付的水费在农产品的成本中已占有较大的比重，基本处于尚能承受但已难以承受的程度。农民所支付的水费比重大的原因是多方面的，浪费严重，缺乏科学用水是主要原因。只有水价的到位（合理水价的执行）才能够激起农民对水价、水费和用水量的关注，才能极大激起农民采用节水措施（小畦灌溉、喷灌、滴灌、膜下灌溉等）调动节约用水的积极性，达到节约用水的目的。我国农业用水量占到总用水量的70%以上，农业是用水大户，也是用水浪费大户。合理水价的执行或许对农业节水激励更有实际意义。总之，水价的到位有利于全社会的节水意识的强化、节水措施的到位和节水目标的实现。

⑶合理水价有利于用水效率的提高

在水资源短缺地区，随着水资源需求量的增加，水资源的稀缺程度在增大。根据水资源的定价原则，水商品的价格应随水资源稀缺程度的增加而增加。水价格的增加必然导致社会其它产品成本的增加和利润的减小。对于工业，当水价成本达到一定水平时，可能导致某些产品的利润为零或出现负值。这样迫使企业经营者转产，使有限的水资源转向用水效率比较高的产业，因此实现了有限水资源向高效利用产业的流转。水价的这种调节配置长期效应是全社会用水效率的提高。对于农业，合理水价的执行，可促进有限水资源量向高效、低耗水种植业的流转，提高整个农业用水的效率。

五结语

总之，农业水价综合无可计算的经济效益和社会效益、，但在一定程度上促进两大效益的产生。一是完善了项目区水利基础设施，提高了农业用水保证率和灌溉水利用率。二是项目区建立的农民用水管理组织可实现管理节水的良好效果。在项目实施过程中，在各项目区的所有村庄都组建和完善了等水管理组织。三是分级水价制度已在项目区试行，形成了分级管理模式，实现高效节水管理，而分级管理理念可能影响其他灌区深化农业水价管理制度的改革。

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