我国证券交易所监管职能完善之法律思考——以自律为基点

石颖

关键词：证券交易所自律监管

一、我国证券交易所自律监管法律现状

为了强化我国证券交易所的自律监管职能，我国的立法部门多次修订了《证券法》，最后一次修订是在2005年并于2006年1月1日正式开始施行。新的《证券法》在法律上明确了证券交易所作为自律组织的地位，强化了其自律监管职能，这是我国立法上的一个重大发展。根据《证券法》的规定，证券交易所是为证券集中交易提供场所和设施，组织和监督证券交易，实行自律管理的法人。这一定义，第一次在《证券法》中明确了交易所自律管理的职能和交易所自律组织的性质。新的《证券法》还将原证监会享有的本该属于证券交易所的权力转移到证券交易所。例如，依照新《证券法》，证券上市交易申请由证券交易所审核同意，不再由证监会核准。暂停或者终止股票上市交易，由证券交易所直接决定，不再由证监会决定或者由证监会授权交易所决定。甚至交易所对证券上市条件也享有一定的自主权，即交易所可以规定高于《证券法》规定的上市条件。另外，新《证券法》还进一步明确了交易所制定规则的权力．规定“证券交易所依照证券法律、行政法规制定上市规则、交易规则、会员管理规则和其他有关规则，并报国务院证券监督管理机构批准”。这一规定，明确了交易所制定规则的范围、内容及程序，而制定规则是证券交易所自律监管职能的集中表现。因此，《证券法》的修改确立了证券交易所自律组织的地位，而且有关自律监管权力的规定也与发达证券市场的做法基本一致。

二、中国证券交易所自律监管制度存在的主要问题

第一，证券交易所自律监管手段缺失，监管力度有待加强。我国的证券交易所虽然处于“一线监管”的地位，但实际监管力量、监管手段、处分权力明显不足。这种状况一方面增加了政府的监管成本，另一方面由于政府监管固有的失灵风险，也造成了监管效率的降低。从深、沪两大交易所成立至今，正式使用过的会员处罚措施只有通报批评和警告两种，即使这两种非常轻微的处罚方式，交易所也碍于稳定市场和投资者的需要而仅使用过为数不多的几次，更不用说暂停业务或者取消会籍等较为严厉的处罚措施了。因此．交易所除了席位管理之外，其他的监管手段基本上只能停留在纸面上，形同虚设。第二，中国证监会的行政监管与证券交易所的自律监管界限仍然模糊不清。法律、法规和规章对于证券交易所的授权太过笼统，缺乏操作性，只有授权性规范但没有保障实施的必要手段授权不明确，“由于政府监管的集中性和统一性，并且证券法本来就规定证监会有权监督自律组织，事实上即使明确赋予自律组织权力，证监会仍然有充足的理由介入其中。这种随意性和不确定性的存在不仅不利于提高自律组织的监管积极性，而且极易造成监管责任的相互推诿或监管措施的重复实施，导致监管对象有机可乘或不堪重负。”第三，证券交易所缺乏应有的独立性。这是目前阻碍我国交易所自律监管职能发挥的主要障碍。在成熟的证券市场．证券交易所和政府证券监管机构各自独立，二者是一线监管者和监督者关系，不是领导和被领导的关系，也不存在直接的隶属关系。而目前我国证券交易所的现状却是，政府证券监管机构对证券交易所干预过度，交易所沦为中国证监会的附属机构，难以确保交易所的自律监管。最典型的表现是证监会控制了交易所的人事安排。第四，深、沪两大证券交易所对会员监管重复。目前，我国深、沪两大交易所的会员构成几乎是完全相同的，两所的《会员管理暂行办法》中都明确规定了交易所有权对__会员进行风险监控，要求会员提交月度、半年度或年度材料。交易所在对会员进行年度检查后，还要将年度检查结果上报给证监会。且不论该制度在实践中的执行状况如何，仅从《办法》的规定本身来看，至少表明每家证券公司对同一事项要向两个交易所报告，而证监会每年都会收到两份同样内容的年度检查结果，这无疑是对有限监管资源的浪费，也给被监管者造成了不必要的负担。交易所之间的良性竞争环境没有形成。

三、交易所自律监管法制基础构建的基本路径

第一，在立法层面，核心问题是国家权力从交易所自律监管权属领域退出。相对于国家权力而言，交易所作为独立的社团法人和自律组织，进行自律监管是一种权利，确认并保护这种权利，是法律的基本任务。但是，我国证券市场是在政府主导下的强制性制度变迁，交易所是政府选择的结果而非市场自主发展的产物，本属于交易所的自治权，遭受国家权力的侵蚀，异化为行政权力。确立交易所自律监管地位，首先应如一些学者主张的，在<证券法>中明确将交易所规定为自律管理组织，同时更为根本的是检讨、反思行政权力和交易所自律、自治权之边界，还权于交易所。

第二，在行政层面，核心问题是在尊重交易所作为自律监管组织独立法律地位的基础上，构建证监会对交易的行政监管机制。“交易所自律监管应当接受行政权力的监督、制约和控制，是境外证券市场的普遍规律，其目的主要在于克服自律监管自身的局限性，如可能放松对市场参与者的监管，可能忽略社会公共利益。”为此，国际证监会组织明确指出，政府监管应当在自律组织行使权限之前要求其满足必要的条件，而且，应当确信和保证自律行为乃出于维护社会公共利益行为，保证有关证券的法律、规章和自律组织的实施具有公正性和连贯性。监管的领域和内容主要包括：董事长、行政总裁等关键职务需要经过政府任命或同意；对自律规则的内容进行监督、审核；对自律规则执行状况的监督检查。

第三，在司法层面，核心问题是树立法院谨慎介入交易所自律监管的司法原则，并作出相应的制度安排。交易所自律监管活动的可诉性问题，实质上是司法对自律监管的外部监督和控制的必要性、适度性问题。交易所自律监管对被监管对象而言，是一种权力，涉及被监管主体的市场权利。理论界总体认为，按照“无救济无权利”的法制精神，法院有权对交易所自律监管活动进行司法审查，为被监管对象提供权利救济渠道。但值得讨论并需要解决的问题是，交易所基于被监管对象的权利让渡而取得的自律监管权力，在整体上属于社团法人内部自治权的范畴，司法对社团内部管理权的介入通常是十分慎重的，如何防止司法权和社团自治权的冲突，既保护被监管对象的权利，又不干涉社团自主权，保持二者的平衡，这是一个难题。具体到交易所自律监管的司法介入，鉴于其内部自治性和专业性，法院的态度同样十分矛盾，司法政策和介入力度因时而宜，美国法院在交易所自律监管可诉性问题立场及其变化。对此很有说服力，值得借鉴。

参考文献：

[1]徐明,李明良.证券市场组织与行为的法律规范[M].北京:商务印书馆.2002.

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[3]彭冰,曹里加.证券交易所监管功能研究.[J].中国法学.2005.(1)