论群体性事件频发背景下的政府公信力建设

苏玉

中图分类号：D296.1文献标识码：A文章编号：1673-0992（2010）10-191-02

摘要：在以科学发展观为指导的和谐社会建设道路上，政府是这项工程的引领者和举旗人。然而在转型期的社会背景下，我国群体性事件频发，政府与人民群众的矛盾日益突出。政府特别是基层政府面临着越来越严重的信任危机，其中最重要的原因就是政府公信力的缺失。面对日益严峻的社会现实，加强我国基层政府公信力建设已经刻不容缓。本文试从群体性事件的角度分析政府公信力缺失的原因和解决途径。

关键词：群体性事件；政府公信力；路径选择

一、群体性事件频发背景下加强政府公信力的必要性

政府公信力是指社会组织和民众对政府信誉的一种主观价值判断，是政府行政行为和所产生的信誉在社会组织和民众中所形成的心理反应，即民众对政府整体形象的认识、态度、情绪、期望和信念等。与此相应的行为表现是民众是否能在政府的感召下，自动凝聚在一起，认同并拥戴政府的各项公共行政指令，从而提高政府的行政效率。

随着行政体制改革的不断深化，我国政府的社会管理水平与公共服务水平不断增强，政府信用和公信力也得到不断提高。但是，在现实社会生活中，政府决策缺乏科学化、民主化，行政信息不公开、透明，行政官员责任意识差，忽视社会管理和公共服务，“缺位”、“错位”、“越位”等失信于民的现象依旧广泛地存在于基层政府部门中，严重削弱了我国政府执政的民意基础。据《小康》研究中心调查，2006～2007年度中国政府公信力指数为60.6分，刚过及格线。政府官员以80.3%的绝对多数被网民选为信用最差的群体。政府特别是基层政府公信力的缺失最终导致我国群体性事件数量呈逐年上升趋势，严重影响了正常的社会秩序。2009年《社会蓝皮书》的资料显示，2006年～2007年我国群体性事件数量分别为6万余起和8万余起。

在这种背景下，加强政府公信力建设势在必行。如果民众不再把政府视为价值中立的裁判者，而是民众利益的剥夺者，政府的决策总被质疑，社会争端无法在体制框架内解决，不仅会浪费巨大的社会管理成本，更严重的是最终必将降低政府体系的合法性，影响社会的政治稳定。

二、群体性事件中我国政府公信力缺失原因分析

政府公信力的高低是众多因素影响的结果。结合当前各级政府对频发的群体性事件的处理过程，加剧影响我国政府公信力缺失的因素大致有以下几个方面：

(一）传统官本位思想的影响

我国两千多年的封建社会一直贯穿着浓厚的官本位的传统思想。“官是管理者，民是被管理者”的官民对立的二元社会结构根深蒂固，并逐渐形成“管制统治”的官僚文化。这一思想的影响是造成当代官僚主义盛行的主要原因之一。相当多的群体性事件爆发的缘由就是受传统官本位思想影响的政府行政人员在行政管理过程中存在对人民的利益漠不关心、唯上是从、形式主义、弄虚作假的官僚主义作风。一些领导干部受传统“民可使由之，不可使知之”思想影响，在处理群体性事件、面对媒体时甚至带有明显的压制民众倾向，最终导致群体性事件恶化。

（二）依法执政水平不高

现代社会理应是法制社会，现代政府也理应是法治政府。当前的社会现实是，法制建设虽然取得了较大成就，但一些规范政府及其工作人员行为的基础性法律规范还存在着较多的缺位，依法执政的水平亟须进一步加强，其具体表现在以下几个方面：

1.是权力的滥用。在部分群体性事件当中，政府滥用自己手中的权力，不仅没有及时、有效、公正、合理地处理好事件，反而还激化了更大的社会矛盾。政府滥用行政权力最为突出的表现就是警力的滥用。警力的滥用往往会激化矛盾，为引发更大的冲突埋下了更大的社会隐患，造成了恶劣的社会影响，也严重影响了政府在群众当中的威信。

2.是执法程序不合法。某些地方政府在处理群体性事件时草率行事，急于给事件定性，同时在执法过程中没有按法律规定的程序办事，造成了不良的社会影响。在安徽池州事件中，现场执法的民警没有切实做到依法办事，既未给触犯刑律者戴手铐，也没有把他们抓上警车，反而开着肇事者的车到派出所，使得现场的群众怀疑公安部门能否秉公执法，产生不满情绪。

3.是问责法缺失。由于问责法律的缺失，我国政府的行政问责的细节缺少硬性规定。例如，很多的行政问责都是在发生了群体性事件、经过媒体的报道、引起了社会广泛关注之后被动进行的。在群体性事件发生之前问责少之又少。同时，被问责者通常都能在几年之后不经正当法律程序重新走上领导岗位甚至是更高的领导岗位。随着社会公众对政府及其官员越来越严重的腐败等问题关注的加深，如果这些有损政府形象的事件不能得到很好的处理，政府官员的行为就不可能得到很好的约束，政府的信誉就会进一步降低。

（三）社会公众缺乏足够多的利益表达渠道

在我国，政治权力高度集中，决策体系封闭，造成普通公民很难参与并影响到政治过程。当前我国人民群众政治参与的合法途径主要有以下三条：一是通过信访途径，二是通过选举人大代表，三是参加社团。但这三条途径的制度化程度都不够，人民群众无法通过这些合法的途径来表达自己的利益诉求。纵观最近发生的一些群体性事件，不难发现，公众利益表达机制严重的缺失已成为引发冲突的重要诱因。随着社会利益群体的不断增多，利益表达渠道缺位，不仅会积聚社会公众的不满情绪，还会导致利益诉求的非正常表达。

（四）信息公开机制缺失

阳光的、透明的政府对于政府公信力的提升具有非常重要的作用，它是有效防止决策失误的重要途径，可以从源头上防范和避免群体性事件的发生。然而纵观诸多群体性事件的爆发和升级，其中一个重要原因就在于信息公开机制的缺失。信息的不透明，该公开的不公开或遮遮掩掩地公开，有些可以公开的被行政人员以“国家秘密”为由不公开等现象都极易导致政府缺乏亲和力和感召力，从而丧失应有的公信力。

在某些地方，在信息资源的掌控上，掌握公权力的政府部门和群众之间存在着严重的不对称。政府部门不作为，群众当然不明真相。杭州飙车案中，由于警方的调查结果与众多现场目击者的描述相差甚远，浙大学生和杭州市民立即表达了极大不满，网友们以一个新词汇——“欺实马”，来讽喻交警在通报会上的表现。

三、加强政府公信力的路径选择

政府公信力是社会信用体系的基石和灵魂，反映了公众对政府的信任程度。政府失去信用，就会严重影响政府的形象，损害政府在公众心目中的地位，削弱政府执政的基础。因此，建设信用政府，提高政府公信力是当下我国行政体制改革的重要任务。根据我国政府公信力缺失的表现及其原因的分析，提高政府公信力的对策大致有以下几点：

（一）把公平与正义作为政治制度的核心原则

体制改革过程中，政府必须把公平与正义作为核心指导思想。党的十六届六中全会明确提出，要“按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求”建设社会主义和谐社会的历史任务，标志着我们对人类社会发展规律认识的深化。在经济快速发展，社会矛盾增多，群体性事件频发这样一个大环境下，各级政府应率先深入学习实践科学发展观，坚定立党为公、执政为民的执政理念。在行政过程中必须做到以最广大人民的根本利益为本，要树立一种亲民意识，真正做到发展为了人民，发展依靠人民、发展成果由人民共享。

（二）转变政府职能，建设服务型政府

政府职能有三种，一是阶级统治职能，二是社会管理职能，三是社会服务职能。应该说，“传统政府的职能重心是统治和社会管理，而现代政府职能的重心则是社会服务”。现代政府的社会角色定位要从“管理者”向“服务者”进行转变，改变从前官民不平等的社会现状，切实关心广大人民的切身利益，重视民众希望和合法期待。亚里士多德也曾经说过：“一个城邦，一定要参与政事的公民具有善德，才能成为善邦。”政府公信力在很大程度上取决于行政人员的个人素质和道德修养。这就需要各级政府官员转变观念，牢固树立全心全意为人民服务的思想，做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。总之，只有实现政府职能转型，树立服务理念才能从根本上解决政府的公信力问题。

（三）依法行政，建设法治政府

政府要严格依法办事，不得滥用权力，政府有违法行为就要受到法律的制裁，这既是对政府公信力的最基本要求，也是提高政府公信力的有效途径和中心环节。因此，各级政府必须提高依法执政能力，做到依法有效防范和妥善处置各类群体性事件。首先，要严格区分性质不同的群体性事件，坚持“慎用警力、慎用警械、慎用强制措施”原则，及时有效地平息事态。其次，要根据群体性事件参与者的参与动机、参与形式及参与程度等情况按照程序作出合理、合法的处理。再次，要加快构建政府问责法。十届人大四次会议的《政府工作报告》中指出:“要建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”建立行政问责制，是构建责任政府、服务政府、效能政府、法治政府的必然要求，对加强政府自身建设、提高政府公信力具有重要作用。政府只有严格依法管理、依法办事，才能在社会公众中真正树立起威信，进而推动整个社会信用体系的建立与发展。

（四）扩大政治参与渠道，实现公民政治参与的制度化

亨廷顿认为，政治稳定由政治组织和程序制度化而来，因此，提高政治制度化层次是政治稳定的根本保障。实现公民政治参与的制度化，首先是要实现政治参与的程序化，即通过一定的规则、程序和制度设计为公民提供更多可供选择的合法途径，以保证公民政治参与渠道的畅通，保证各阶层利益协调整合的畅通。

“只有公众广泛的参与公共政策的制定执行过程中，才能保证公共政策符合公众利益，增强公众对公共政策的信任”。政府的权力来源于人民，这是权力合法性的基础。新中国成立到现在，我国公民一直缺乏实质性的政治参与，这是导致权力不受约束的根源。权力产生腐败，绝对的权力产生绝对的腐败，只有广泛的政治参与才能有效的实现权力的制衡，更好的规制权力，以实现“权为民所用”，这就需要政府积极努力地拓宽民众的利益诉求渠道，使广大人民群众参与到社会政治活动过程当中去。

扩大公民有序的政治参与必须依照中国政治发展的现状和条件循序渐进。以党内民主带动公民的政治参与，是符合中国国情的政治发展的有效路径，是实现政治参与高度有序的理性选择。同时应该充分考虑协商民主为特点的中国政治，继续深化、改革和创新形式，如人大旁听制度、听证制度、人大常委会主任接待日、人大代表联络区、人大信息网、人大信箱、信访制度等。这样可以让公民根据自己利益需要选择不同的方式表达诉求和意见。

（五）增加政府工作透明化，建设透明政府

“只要政治代理人即政府是信息优势者，即拥有一些为政治委托人所不知的信息，而政治代理人的本性中又包含自私自利的成分，那么，理性的政治代理人就有可能利用其信息优势牟取私利”。因此，构建信用政府、提高政府公信力，迫切需要建立起行政信息公开机制，增加政府工作透明化。

首先，需要行政人员树立信息公开的观念。行政人员应当明白政府的权威性特性要求其对信息的发布必须及时、客观。政府把信息的最终所有权让渡给人民，可以让社会了解问题出现的原因及政府即将采取的解决方法。保障了社会的知情权，就会及时消除社会的误解，减少社会冲突的发生。

其次，加大信息公开的力度，让人民群众知道政府的工作动向，尤其是在涉及公众切身利益的问题上更要做好宣传。通过建立阳光政府，进行政务公开，把政府的工作置于社会监督之下，促进政府工作的自我改进，以起到“公权力”对“私权利”的保障，减少社会问题的出现。同时要建立系统的政府信息公开制度体系，使政府的行为制度化规范化。

注释：

①吴威威：《良好的公信力：责任政府的必然追求，载于《兰州学刊》2003.6

②中国信用小康指60分，官员信用度最差农民最高，搜狐新闻，http://news.sohu.com/.2007-08.

③陈先兵：《重塑政府公信力，化解城乡群体性事件，载于《中共银川市委党校学报》2009.5

④戴艳军，赵东霞：《论我国转型期的公共政策决策模式，载于《公共行政》2003.3

⑤亚里士多德：《政治学》，北京商务印书馆.1965

⑥姜丽丽，张峰：《政府公信力的失范与规制——两件华南虎事件迥异命运的深层次考量》，载于《政治研究》。

⑦程雄：《公信力:评价领导者的重要尺度》，载于《领导科学》2003.17

⑧亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，三联书店.1989

⑨高卫星：《试论地方政府公信力的流失与重塑》，载于《中国行政管理》。

⑩李春成：《信息不对称下政治代理人的问题行为分析》，载于《学术界》2000.3

参考文献：

[1]武晓峰：《近年来政府公信力研究综述》，载于《中国行政管理》.2008.5

[2]罗希:《浅论如何提高政府公信力》，载于《知识经济》.2008.11

[3]戴艳军，赵东霞：《论我国转型期的公共政策决策模式》，载于《公共行政》.2003.3

[4]亚里士多德：《政治学》，北京商务印书馆.1965

[5]党秀云：《公民精神与公共行政》，中国行政管理.200.8

[6]程雄：《公信力:评价领导者的重要尺度》，载于《领导科学》.2003.17

[7]亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，三联书店.1989

[8]高卫星：《试论地方政府公信力的流失与重塑》，载于《中国行政管理》

[9]李春成：《信息不对称下政治代理人的问题行为分析》，载于《学术界》200.3