检察机关案件管理部门案件流程监控工作机制研究

楚蓓

摘要：曹建明检察长曾强调，案件管理改革是一项伟大的事业、创新的事业，是近年来检察机关工作机制中最具革命意义的改革。案件流程监控，是案件管理的重要内容，也是检察机关案件管理机制改革创新的显著成果。本文将以流程监控为关注中心，对案件流程管理的理论基础和工作机制进行探讨，以期增益于该项制度的理解和适用。

关键词：检察机关；案件管理；案件流程监控

一、现有案件流程监控机制实践中存在的问题

从监督机制构建角度来讲，案件流程管理机制的确立被视为改革，必然对检察人员的思维品质和行为方式有深远的影响，对办案质量的提高有极大的促进。但在改革实践中，与案件管理统一受理、辩护律师接待、案件评查等工作的大好局面相比，案件流程监控确实显得“鸡肋”。有人戏言，案管只能搞搞外围服务工作，办案期限提醒也是一种服务，其监督职能，特别是案中流程监督职能根本不可能实现。

（一）案件流程监控的模式构建存在争论。模式构建争论的核心在于，流程监控应不应该包括实质性监督的内容。在交流中，我院较多办案人员认为，流程监控如果进行实质性监督，将极大地干扰办案。其一、在传统的职能管理模式下，对办案进行实质性监督，主要是通过承办人员—部门负责人—分管检察长对业务决策的层层审批来实现的。如果案件管理部门在审批程序外进行再次监督，纯属耽误办案时间，影响办案效率。其二、案件流程监控不同于企业生产流程管理，前者无法做到绝对的技术化和标准化。而且每个案件都有自己的特性，对事实的认定和对法律的适用，检察人员的认识各不相同，那么实质性的流程监控标准就无法建立，流程监控就无从谈起。

与上述认识相反，很多理论研究者和案件管理人员认为，没有实质性的监督，过程监督和动态监督就无从谈起。他们认为，办案部门违反办案程序和办案期限的情况极少出现，而且对办案程序和办案期限的监督根本无法与办案人员的具体办案行为一一对应，那么规范办案过程中的执法办案行为就无法实现。其次，修改后的刑诉法设置的，如社会调查制度、附条件不起诉制度，其运用往往涉及了多个办案部门，关乎相关刑事政策的贯彻。但在实践中，不同部门对这些制度的理解适用各不相同，影响了贯彻刑事政策的一致性，如果没有实质性监控，那么这一块的监督就无法实现。

其实，从文件规范来看，高检院采用的是形式监控的模式，因为其流程监控只包括了程序和期限上的监控。但在实践中，不少地方的检察机关构建了以形式监控为主、以实质性监控为辅的流程管理模式，即在重点案件和引发当事人严重争议的环节进行实质性监控。但上述的实质性监控的功能，往往消解在了检委会讨论和检察长决定之中。

（二）案件管理部门的定位和相关配套措施存在不足。首先，机构设置不科学。要实现案管流程监督和动态监督，案管部门必须着眼于检察工作的全局。但现有的案管部门大多按照省检院的模式，设置在控申部门。其次，缺少相关配套机制。案件流程监控需要与法律文书的用章管理相结合，其监控结论的运用需要建立流程监控考核机制，从而纳入全院年度共性目标的考核当中。这些就涉及案管部门与检察机关其他部门，特别是办公室和政治处的职能衔接。但在当前的实践中，上述工作的制度化不够完善，现有规范也比较粗疏。以《刑诉规则》第六百六十九条第二款规定为例，该款规定了监督结果的运用。但案管人员对违法办案“情节轻微”、“情节较重”、“情节严重”认定的标准较难把握，不具有操作性。

（三）对办案流程不够细化，缺少统一监管平台。优化案件流程或环节设计，明晰操作规范，是案件流程管理的开端，同时也是案件流程监控的前提。现有的办案流程的设计还不能适应案管流程监控工作的要求。诚然，最高人民检察院编写了《检察机关执法规范》，将检察机关不同部门的工作通过“工作流程图”予以展示，而且流程十分详细。但随着修改后的刑诉法新增的程序，现在刑事政策的指导下的案件分类，如未成年案件自成体系，以及各院都有符合自身实际的办案机制，这些都没有纳入办案流程中来，自然无法置于流程监控之下。另外，统一综合案件流程管理软件没有开发出来，缺少统一的监管平台，导致流程监控工作无法开展。

二、关于完善案件流程监控机制的几点思考

（一）正确认识流程监控所具有的积极意义以及其与过去案件管理机制的关系，是案件流程监控落地运行的文化理念前提。不少办案人员抱怨流程管理费时费事，还没有实际效果，很有可能压缩有限的办案时间，降低办案质量。另外，也有很多人对流程监控抱有非常大的期望，认为该制度的实施将彻底解决检察业务管理行政化，以及实现检察官办案责任制（比如主办检察官或主诉检察官）。但这两种认识都是不科学的。前者透露了注重办案结果、忽视办案流程的传统办案思维。流程管理是预防检察机关执法办案中出现有法不依、执法不严、违法不究现象的有力措施。再者，在实践中，当事人无法认同依据正常程序完成的司法决定的情况时有发生，流程监控能够进一步适当增加执法办案过程的透明度，提高检察机关的执法公信力。

后一种认识，则对案件职能管理和流程管理之间的关系持一种错误认识，即认为流程管理可以完全代替职能管理。从管理学的一般原理来看，流程管理并不是对职能管理的否定，而是对后者的补充。检察业务办理的分工，是以检察权的分权为前提的，虽然在理论和技术上，可以把一项权力的运作分解为若干非常细小的环节，但我们并不能否认职能的某种不可分割性。纵观流程管理理论的适用，只有在企业生产和护理领域获得了长足的发展，其原因就在于其业务强烈的技术操作性，价值评判的取向较弱。毕竟检察官不是法律流水线上的操作员，其办案中就贯穿着自己的思想。

（二）科学定位，完善案件流程管理工作配套机制。案件管理工作机制的设计，本就有弥补层级审批的不足，所以其管理幅度较宽，涉及检察机关各个内部部门。因此，笔者认为案件管理部门应当设置于检察长或检委会的直接领导之下。案管部门负责人和案管部门需要在组织机构规格上进行高标准配置，从而真正实现检察机关案件管理部门工作职能履行与组织机构规格相对应。其次，需要制定，在重点环节、重点案件进行实质性监督的工作制度，赋予案管部门提交监督权，由检委会审查决定，从而协调案管部门与分管检察长和部门负责人的职能管理冲突。最后，建立有限的主办检察官制度。主办检察官制度，可以有效的融合职能管理和流程管理的优点：其一，其管理层级较少；其二，由于流程由一个人完成，易于监管，而且没有管理权限的冲突。但对检察官自身素能要求极高，可以针对实际情况进行设职由上级院和人大任免。

（三）优化案件办理流程，深化检察人员职业分类管理，形成系统的流程标准规范体系。制定流程规范体系，是案管部门进行流程监督和控制的前提。高检院应当在《检察执法规范》的基础上设计符合新刑诉法要求的，更加细化的办案流程标准规范。在部门间的流程衔接上，需要设计具有可操作性的案件分流机制，实现点到点的衔接，这样易于流程细化管理和监控。这就要求建立科学的办案人员信息管理，使办案人员的办案特点、现有办案数量和进度都能得到信息化的展示，并定期更新。