PPP模式下的市政道路项目投资回报

包楚楚

摘要：私人组织要积极利用政府大力推广PPP模式的契机,做好市政道路项目的调查研究,合理选取项目,积极与政府部门沟通,努力提升项目投资回报水平,争取实现项目公益性和收益性的有机结合。城市市政道路属于城市基础建设设施,我国通用做法是由政府或者其附属机构出资建设、运营和维护,随着国家首推PPP融资模式潮流的出现和实践,私人组织资金对城市市政道路投资的可能性已经完全打开。笔者通过工作实践,结合城市市政道路项目的特点,剖析在PPP融资模式下我国城市市政道路项目投资回报,并提出个人建议。

关键词：市政道路；PPP模式；投资回报

引言

城市市政道路属于城市基础建设设施，我国通用做法是由政府或者其附属机构出资建设、运营和维护，随着国家首推PPP融资模式潮流的出现和实践，私人组织资金对城市市政道路投资的可能性已经完全打开。笔者通过工作实践，结合城市市政道路项目的特点，剖析在PPP融资模式下我国城市市政道路项目投资回报，并提出个人建议。

1基本概念阐述

1.1PPP融资模式

PPP是Public-Private-Partnership的简称，即公私合营模式，具体含义是政府或其附属机构与私人机构之间通过一定的方式达成共识，在充分严谨的合同条款约束下，各自提供相应资源进行公共产品或服务的建设、构建，在保证产品、服务质量的前提下达成“共担风险、共享利益”的一种新型融资建设模式。当下，我国政府首推PPP融资模式，充分鼓励私人组织资金流入我国城市基础建设领域。据统计，截至2016年2月底，全国共有7110个PPP项目纳入财政部PPP综合信息平台，项目总投资约8.3万亿元。而PPP融资模式的以下特点决定了该模式在我国现阶段的发展中具有一定的优势地位：1）加速我国经济市场化的进程。我国是社会主义国家，倡导由市场来决定经济行为，同时由政府来宏观调控。但是在目前的经济态势下，我国政府所扮演的角色仍然过于突出，市场经济的主观能动性得不到充分发挥，而PPP融资模式可以充分放权给私人组织，从而充分发挥市场经济的作用。2）解决政府缺乏资金投资基建的问题。我国城镇化进入了高速发展时期，但是各级政府城市基础设施建设的步伐难以跟上城镇化的进程，其中，缺乏足够的资金是一大制约因素。PPP融资模式可以有效的缓解各级政府的资金压力。

1.2市政道路建设方式

市政道路又称为城市道路，国务院颁布的《城市道路管理条例》第2条规定：“城市道路是指城市供车辆、行人通行的，具备一定技术条件的道路、桥梁及其附属设施。”我国市政道路建设方式主要包括以下几种。1）政府主导的模式。由于城市市政道路的公共产品属性，决定了政府需要承担建设市政道路工程的责任，从城市市政道路工程的项目决策、实施、运营和维护进行全过程的管控。2）BT模式。即政府或者其附属机构与私人组织约定，由私人组织方负责整个项目的建设和运营，在项目的建设期过后由政府利用财政补贴逐步回收并在此基础上给予项目建设方一定的收益。

2城市市政道路项目PPP投资的回报

2.1付费机制及项目回报来源

我国城市市政道路项目属于公益性项目，是指“缺乏使用者付费基础，主要依靠政府付费回收投资成本的项目”。公益性项目可通过政府购买服务的方式，建立政府依照项目的可用性、使用量或绩效等其中一个或多个要素进行付费的付费机制。因此，市政道路项目在其建设过程中采用PPP模式进行政府购买服务是基础设施建设领域的重大创新。具体来说就是，市政道路项目属于PPP项目分类中的非经营性项目，具有公益性质，缺乏使用者付费的条件，而通过政府购买服务的方式，保证了PPP融资模式资金回收的来源。

2.2投资回报水平

市政道路项目由于不具备收费基础，其投资回报目前尚无标准的测算方法。考虑到通过物有所值评价的PPP项目，一般能够保证合理的投资回报，因此，笔者以PPP项目物有所值评价作为测算市政道路项目投资回报水平的替代方法。物有所值评价主要包括定性评价和定量评价。其中，定性评价在实践中运用较为广泛；而定量评价由于需要考虑的因素较多，相关变量不易确定，在实践中仍处于摸索阶段。

2.2.1定性评价

定性评价主要关注PPP模式相比传统模式在增加供给、优化风险分配、提高运营效率等方面的优势，主要包括基本指标和补偿指标两类。基本指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等6项，基本指标所占权重为80%，其中任意一项指标权重不超过20%；补充指标则由财政部门会同行业主管部门根据具体情况设置，补充指标所占权重为20%，其中任意一项指标权重不超过10%。

2.2.2定量评价

定量评价是通过比较PPP值（即全生命周期内政府方净成本的现值）和PSC值（即公共部门比较值）的大小，来判断PPP模式的可行性。PPP值参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）及有关规定测算，可等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值；PSC值是参照项目的建设和运营维护净成本、竞争性中立调整值、项目全部风险成本等3项成本的全生命周期现值之和。PPP值小于或等于PSC值的，可认定为通过定量评价，否则为未通过定量评价。

2.3投资回报保障能力

私人组织参与的PPP模式下的城市市政道路建设，必须要考虑通过各种方式提升项目的资金回收能力：

2.3.1利用相关法律条文

私人组织要在项目实施过程中要注意运用相关法律条文（例如预算法），以确保城市市政道路PPP项目在资金的运营和使用上符合国家相关规定。

2.3.2评估项目建设规模和自身承受规模的平衡

PPP项目在我国实施时间不长，失败的案例显示部分项目由于私人组织资金链在项目中后期出现断裂、资金供给紧张或者是政府机构给予投资回报难以兑现。所以私人组织在进行PPP项目投资时需要充分评估自身经济能力、投资项目的资金投入规模和资金回收水平。

3提高PPP模式下市政道路项

目前投资回报的建议虽然财政部、国资委等各大部委全力推动PPP项目的开展，但是据财政部公布的数据，全国PPP新建项目占投资总额的91%，实际开工项目351个，不足总数的5%。这显示出PPP项目的实际落实情况与中央政府的预期还存在很大的差距。特别是城市市政道路项目作为公共产品、无账面收益的特点，造成了市政道路项目PPP融资模式的困难众多。笔者建议：1）借鉴类似工程的成功经验，创造收益。我国轨道交通在借鉴国外经验和国内实际状况的前提下，充分发挥利用地铁上盖及沿线空间，创造地铁上盖经济，这一成功经验值得我国市政道路项目建设学习，我国政府可以做好市政道路工程沿线广告区和停车场地的发展，开创经济收益，为PPP融资模式的资金回报提供条件。2）建议提高市政基础设施支出在土地出让收入中的比例，从而提高市政道路项目从政府付费机制中取得资金保障的水平。

结束语

总之，私人组织要积极利用政府大力推广PPP模式的契机，做好市政道路项目的调查研究，合理选取项目，积极与政府部门沟通，努力提升项目投资回报水平，争取实现项目公益性和收益性的有机结合。

参考文献

[1]张帆.市政与公路不同计价模式下道路桥梁工程造价对比分析[D].华南理工大学,2012.

[2]陈晓.论我国PPP（公私合营）模式的法律框架[D].中国政法大学,2010.

[3]中国经济导报记者吴松.地方债推PPP模式：能否弥补基建资金缺口？[N].中国经济导报,2014-11-04B05.