乡村振兴中的土地制度改革

苏瑞伟

摘要：土地是亿万农民赖以生存发展的重要资源，是农民潜在的最大利益所在。实施乡村振兴战略，土地是重要的资源支撑。从现行土地制度的绩效来看，过于强调个体地权的土地制度，会导至弱化了村集体的动员能力，构成乡村振兴战略实施的制度障碍。而一些农村地区通过创新性的土地制度改革，能提高村集体的农民动员能力，实现村庄范围的土地利益整合，促进农业农村现代化发展。当前的农村土地制度改革，应当适当平衡集体土地权力和农民土地权利的关系，通过赋予村集体适当的土地调控权，促进乡村振兴战略的实施。

关键词：乡村振兴；土地制度改革

引言

2014年底，中央全面深化改革领导小组印发并实施了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，作为江苏省唯一的试点县区，常州市武进区近年来抢抓机遇，大胆创新，着力探索土地制度改革助力乡村振兴的“武进路径”。

1问题研判

当前，乡村人口流失严重，发展主体缺失，农村产业发育不足，产业结构单一，产业对接市场能力弱，使得乡村经济呈现农业劳动生产率、农业社会化服务、农业供给质量“三低”困局。耕地过度利用与抛荒撂荒并存，农地非农化、非粮化趋势愈演愈烈。化肥农药过量使用，禽畜粪便与生活垃圾无处理排放，农业面源污染加剧，农村生境环境与人居环境污损化严重。农村人口流失的同时宅基地面积却呈现扩张态势，宅基地闲置空废严重，空心村问题凸显。乡村面临国家粮食安全、生态保育、区域发展的多重矛盾。人口空心化引致的“三留守”问题以及不良风气流入对乡村秩序造成冲击，交织经济凋敝、发展禀赋不足等因素，乡村党政关系、干群关系、乡村债务、村治腐败等乡村治理问题成为阻碍乡村振兴的重要隐患。

土地的多功能价值决定了土地问题的多重属性。土地问题不仅是资源问题、权利问题，也是政治问题。土地资源管理从宏观尺度对激活土地要素、优化土地资源配置功效显著，其中土地政策与制度则是国家进行土地资源管理最重要的手段。当前，人地均分的土地分配格局导致了土地破碎化局面。先前落实农民土地承包权的土地确权颁证工作未能及时跟进，农户土地整理、耕地保育等投入不足，也是造成耕地质量下降的重要原因。中国实行农村土地集体所有制制度，土地所有权与经营权分离，农地权能不完整、土地产权模糊严重阻碍了土地流转，导致了土地资源配置的效率损失。乡村工业化浪潮渐趋平稳消退，使得中国大量农村集体经营性建设用地闲置。先前，受限于产权体系不完整、法律约束难突破、经营主体不灵活等多重因素，农村集体经营性建设用地的活化使用难度大，交易流转面临入市渠道窄、收益分配比例难确定等困境。与此同时，农村宅基地流转范围小，农户退出面临制度性障碍，一定程度上滞缓了农村流动人口市民化进程，权能不完整难以显化宅基地以及农村房产的资产价值，抵押贷款受限。农民土地权益保障不足，乡村内生动力培育乏力，乡村转型受阻。

2土地制度与乡村振兴的农民动员路径

2.1进一步改革完善农村宅基地制度，明晰农民宅基地产权属性

今年的“中央一号文件”，在深化农村土地制度改革方面提出完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。对此，要加强顶层设计，加快推进试点，一方面尽快在法律层面赋予农民宅基地用益物权和收益权，使农民宅基地用益物权的赋权与一般用益物权相同步，稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，让进城农民拥有的宅基地用益物权资产化；另一方面明晰农民家庭合法取得宅基地的范围、用途，通过改革规范宅基地申请使用，探索赋予宅基地和房屋更多的权能。农村宅基地制度改革要坚持稳慎推进，重点是处理好稳定和放活的关系。要明确底线，不得违规违法买卖宅基地，不允许城市居民到农村购买宅基地建房，严格禁止利用农村宅基地建设别墅大院。要扩权赋能，加快房地一体的宅基地确权登记颁证，适度放活宅基地和农民房屋的使用权，赋予农民住房财产权流转、抵押等权能。鼓励各地结合发展乡村旅游、返乡就业创业等，探索盘活利用闲置宅基地和闲置农房的办法，促进资源优化配置。

2.2规范农村集体土地征收程序

按照土地管理法的相关规定，征收征用农村集体土地的主要程序包括“两公告一登记”，即土地征收方案公告、补偿安置方案公告、集体土地所有权人和使用权人办理补偿登记。但现实中存在公告不到位，集体经济组织和农民在征地中缺少话语权等问题。为此，要对保护农村集体经济组织和农民话语权作出硬性规定，将征地方与绝大多数被征地农民签订征地补偿安置协议作为实施土地征收征用行为的必经程序；将土地征收行为本身的合法性纳入诉讼审查范围。明确征地收益分配和补偿办法，解决征地费用被截留、拖欠、挪用和暗箱操作等问题。对因征地产生的“暴富村”和“暴发户”问题，通过税收调节利益关系。

2.3特色保护振兴模式

历史文化名村、传统村落、美丽乡村等是中华民族传统文化赓续与传承的载体，是留住乡愁的精神空间。其中安徽省黄山市西递宏村、江西省上饶市婺源江湾村、湖南省岳阳市张谷英村、江苏省苏州市陆巷古村等为典型代表。特色保护型村落需要坚持保护优先、永续利用的原则，发挥土地制度管理与产权配置的作用，保护传统空间与环境，扶持培养乡村工匠、文化能人与非遗传承人，引导资本下乡，发展乡村旅游与特色产业，促进乡村产业的深度融合与创新开发，优化村落三生空间，提取记忆符号与文化要素，突出文化功能，塑造精神空间，实现乡村地域特色化发展。

2.4以土地权能释放为核心，拓宽融资增值渠道

引导更多金融资源投向乡村，推动农村的农业、自然、文化等资源优势转化为资产、资本、融资等优势。一是实现抵押融资权能。建立健全农村承包土地经营权、农房财产权、农村集体经营性建设用地使用权“三权”抵押贷款，通过政府扩大风险补偿基金规模，支持金融机构在农业产业现代化经营、乡镇企业转型升级等方面加强信贷支撑，有效化解农村地区企业融资担保风险。二是实现资本市场权能。鼓励已挂牌或上市的企业取得并使用集体经营性建设用地，开发建设募投项目。不仅为其提供更为多元、便捷的用地渠道，而且除原各项扶持政策外，还将部分土地收益调节金返还至企业所在镇财政用以奖励。三是实现金融创新权能。根据“三权分置”改革精神，将土地所有权和收益权分离，把农地或集体建设用地经营权、宅基地或农房使用权通过土地银行、信托机构或者集体经济组织经营，使土地通过市场配置实现价值最大化。

结语

当前，中国正处于全面建成小康社会的跨越关口，乡村发展不平衡不充分问题最为突出。深化乡村振兴的理论认知，发挥土地制度的规范与激励作用，对破解乡村发展难题意义重大。因而，要继续深化农村土地制度改革，总结改革试点的先进经验，全面贯彻落实新《土地管理法》的要求，以法律手段保障乡村发展权益，需要重点关注征地制度的社会风险防范与保障体系建设、集体经营性建设用地的入市路径与利益分配、宅基地制度的权利体系与退出机制等内容。

参考文献

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