体制改革下自然资源统一确权登记的思考

任兴

摘要：自然资源确权登记是我国自然资源管理体系不断完善的一项重要措施，建立统一的确权登记信息制度，法制化的管理我国自然资源，使得自然资源管理体系有法可依、有法可究归属清晰、责权明确，能够有效的监管我国的自然资源。

关键词：体制改革；自然资源；确权登记

1 体制改革下自然资源统一确权登记存在的问题

1.1 我国自然资源产权制度现状

关于我国的自然资源产权，在《宪法》、《土地管理法》、《草原法》、《森林法》等行政法则中都有规定，对于自然资源集中所有权的使用方式都有明确的说明，《宪法》规定了国家的所有自然资源由国务院统一管理，具有行使主权，然后由国务院统一安排工作。虽然国务院是《宪法》规定的行使主体，但行使主体是地方的政府，也由地方政府来管理，分配给地方管理后，对于地方政府哪一个部门进行管理存在争议，部门自身权责也相对于模糊，导致自然资源统一确权工作没有明确归属一个政府核心部门出现问题没有部门担责，国家资源环境遭到破坏因无人来管理和负责，任由事态得不到及时有效的遏制，严重影响了我国资源环境的经济发展，生态文明建设工作落后。只有在责任管理方面多下功夫，划清政府不同部门的权责界限，实施奖惩措施，出现问题，明确部门和人员进行追责。在管理责任分配方面，与自然资源统一确权同步推行的自然资源管理方案《健全国家自然资源资产管理体制》就有很大不同，严格的责任划分使得自然资源管理得到了有效的保护。

1.2 产权视角下的自然资源管理

作为国家特殊的生产要素，自然资源是一个国家生产生活的物质基础，没有自然资源作保障，国家的生产经济会大大折扣，国民生活受到影响，自然经济应当为国民共同所有，全民应当有一种管理保护意识。但目前的情况来看，缺乏明确的产权主体且对于产权界定比较模糊，自然资源虽是公共财产、全民财产，但全民意识得不到提升，自然资源易沦为无主财产。自然资源主体的缺失和全民对于自然资源管理的缺失，自然资源失去了应有的保护，那些实际使用自然资源的人就缺乏管理和约束，忽视国家追求可持续发展的理念，只为追求一时的利益导致，国家自然资源遭到严重破坏。短时间内能够获取丰厚的利润，但长此以往，国家资源短缺，国家自然经济势必走向衰弱。因此，政府管理部门亟需组建专门机构管理山水林田，落实好全民自然资源所有权工作，开展自然资源保护和管理，充分履职尽责，对自然资源进行长期有效的监管。

1.3 确权登记内容不规范

现阶段科技的飞速发展，已完成对自然资源的空间坐标和面积丈量，为自然资源确权工作提供了良好的基础，相较于以前的人工测量节省了大量的人力和财力，但对于自然资源的质量和数量登记却有一定的难度。首先就是在自然资源质量界定上缺乏统一的标准。例如森林质量指标一般包括森林结构、森林生产力、森林分布、森林的利用率等，还与森林的年龄结构、树种结构以及森林虫害有关，在对于这方面的监测，目前还缺乏相关的技术支撑，只能依靠人力和相关林木技术人员。第二就是森林数量的监测上存在难度，森林的树木大小不一，如何做到对于不同种类、不同大小的树木的数量记录，无法依靠技术来完成。还有对于森林的完整性等其他特征的监测都有一定的难度。

1.4 确权登记范围存在争议

自然资源统一确权登记就是要明确界定国家内自然资源资产的所有权主体，厘清个人所有权和集体所有权之间的关系和界限，防止混淆，避免在所有权的归属问题上出现纰漏。在我国领土的各种自然资源要做到这一点，就要明确好所有权的主体和范围，认真完成自然资源登记确权工作，国有自然资源通过国家确权登记由各级政府相关部门代为行使所有权，认真履行相关的义务，明确自身责任。对于集体土地所有权、林木所有权等自然资源都要进行确权登记和记载，且在登记后还要严密检查，防止疏漏。空间是属于资源的一种，自然资源的范围应该大于自然生态空间范围，根据现阶段国家对于自然资源土地确权的规定，确权的范围应当是国有生态空间范围，并非国有自然资源范围，而这之前存在一定的差距，有些地方在实施自然资源确权工作时将二者混合在一起是值得考虑的。

2 自然资源确权登记相关思考

2.1 建立健全自然资源资产产权制度

随着不动产登记制度落地运行以及生态文明建设的加快推进，从土地登记脱胎到不动产登记，再到自然资源确权登记，为的是将各类自然资源的权利主体和保护责任落实到每一个产权人或者使用权人身上，实现自然资源的保护和监管，也为自然资源管理分类施策、有效保护和开发利用提供前提。不动产统一登记制度一经推出，就处于全面深化改革的时代背景下。随着简政放权步伐的不断加快，最初设计的登记受理模式、审核流程、信息平台系统等都面临持续深化改革的要求，特别是在当前“放管服”改革要求下，现行的技术标准和技术细则已远远不能满足改革的需要，不动产登记工作在规范化、法制化、便民化的道路上仍需继续前行。因此，笔者认为，应推进自然资源所有权和使用权分离，划定自然资源资产管理范围，健全自然资源资产管理体制，建立自然资源开发利用的约束和激励机制，提高自然资源的开发利用率和水平，研究制定地方性自然资源确权登记的法规和标准规范等，运用“大数据”和“互联网+自然资源”等技术手段完善自然资源公共服务机构和服务网络，为自然资源产权管理工作打下坚实的基础。

2.2 推进自然资源统一调查和确权登记

自然资源产权管理改革乃至生态文明建设作为基础性工程，自然资源确权登记工作将成为机构改革后自然资源部面临的最重要工作之一。应加快自然资源统一调查制度建设，开展自然资源数量调查、质量调查、开发利用条件调查，建立自然资源档案管理制度，解决自然资源使用权之间权属纠纷，加快完成自然资源权属确权登记，完善自然资源统一确权登记制度体系和技术标准体系，加强自然资源产权登记信息应用，不断建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度和自然资源管理服务平台。

2.3 明晰自然资源类型和划界方法

自然资源确权登记以不动产登记为基础，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及矿产资源等所有自然资源统一进行确权登记；界定全部国土空间各类自然资源资产的所有权主体，逐步划清全民所有和集体所有之间的边界，全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，不同集体所有者的边界，不同类型自然资源的边界。

2.4 起草制定地方法规和技术标准

将“放管服”改革要求、历史遗留问题解决经验，土地改革经验等以地方法规和标准固定下来。充分利用互联网、大数据等技术，提升信息化服务水平，利用“互联网+不动产登记”，升级改造“互联网+自然资源登记”信息系统。笔者认为，自然资源确权登记和不动产登记形成的海量信息数据将是一笔巨大的财富，掌握了数据就掌握了主动权，数据分析成果也将成为自然资源管理部门得天独厚的优势，势必对提升整体行政管理水平发挥巨大作用。

结语

综上所述，我国生态资源面临着日益紧张的问题亟待解决。自然资源统一确权登记工作能够让自然资源在稳定的发展中为国家和人民提供利益，解决自然资源不足的问题。在自然资源统一确权登记的过程中还存在着很多问题，对于自然资源统一确权登记的对象和范围不明确，自然资源产权制度也没有充分建立，针对工作中的问题，国家自然资源管理部门和地方政府应当明确好确权对象和范围，利用合理的法律知识，完善好确权工作，为国家自然资源统一确权登记工作做出贡献，做好生态文明建设。

参考文献：

[1]余莉,唐芳林,孔雷,等.自然资源统一确权登记、不动产登记和全国土地调查的工作关系探讨[J].林业建设,2018,200(2):26-31.

[2]崔丽,常戈群.自然资源统一确权登记业务框架初探[J].中国矿业,2018,27(6):60-64+68.