我国自然资源资产产权制度改革的思考

孙百特

摘要：现当今，随着我国经济的快速发展，我国正处于生态文明制度体系重构时期，自然资源资产产权制度也处于不断改革、完善的阶段。构建具有中国特色的归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度，须要理论清醒、统筹兼顾、措施得力、稳中求进。为此，本文对自然资源资产产权的几个基本问题作了系统梳理，对深化自然资源资产产权制度改革的主要方向进行了初步探讨。

关键词：自然资源;资产产权;制度改革;思考 

引言

自然资源资产产权制度改革位于生态文明体制改革“四梁八柱”之首，是完善社会主义经济体制、建设美丽中国的重要举措。本文系统梳理了产权制度改革的发展历程、取得的主要成绩以及存在的问题，围绕确权登记、管理体系、权利体系、产权保护、产权监管提出了下一步改革的重点和方向，并针对性地从理论研究、法律政策、技术标准、数据平台等方面提出深化产权制度改革的政策建议。

1自然资源资产产权制度改革重要意义

自然资源资产产权制度改革，在维护社会公平正义、促进社会经济。１）贯彻绿色发展理念的基础性制度。自然资源资产产权制度改革位于生态文明体制改革“四梁八柱”之首，其目标、原则、任务充分体现了绿色发展理念思想，既是社会经济发展的内在要求，又是推进生态文明建设、建设美丽中国的重要制度保障。２）实现所有者权益的重要保障。明晰产权主体是产权制度改革的首要任务，虽然机构改革已明确自然资源部统一行使所有者权益，但前提条件是全面完成各类自然资源的确权登记工作。然而，除土地和矿产外，森林、草原、滩涂、水流等自然资源确权登记工作还相对滞后。在此背景下，开展自然生态空间统一确权登记工作，将为维护和实现好自然资源资产所有者权益奠定重要基础。３）促进资源节约集约利用的核心制度。资源节约集约的内生动力取决于资源是否有偿使用，而健全的产权制度是决定自然资源有偿使用程度的关键所在。产权不明晰的资源，是不会被珍惜的。产权制度明确，相关责任主体才有提高自然资源利用效率的动力，才有节约集约利用自然资源的行动自觉。４）自然资源保护与合理利用的具体体现。宪法明确指出国家依法保障自然资源的保护利用行为，保护资源、制止破坏行为是所有自然资源所有者和使用者必须履行的基本义务。建立健全自然资源资产产权制度，可以明确各类自然资源的保护主体责任，避免公地悲剧，在获取自然资源开发利用收益的同时履行好保护资源的义务，助力社会经济的可持续发展。５）维护市场秩序的有效保障。健全自然资源资产产权制度是完善社会主义市场经济体系、优化资源配置的必经之路。明确的权利关系是建立合理利益分配关系的基本前提，从法理上看，只有自然资源产权主体才能决定资源利用方式、用途和利益分配结构，只有明确自然资源产权才能建立起均衡的利益分配关系，才能有效防止个人垄断资源造成的掠夺性开发行为，确保自然资源得到有序开发、合理利用。

2关于改革路径的探讨

将“自然保护”纳入我国法律体系，为自然保护地的自然资源资产产权制度安排奠定顶层设计基础一是结合自然资源部立法工作计划中的出台类项目，将不得开采矿产资源的区域从自然保护区、重要风景区拓展到国家公园等各类自然保护地，并设计自然保护地中已有探矿权、采矿权的退出机制；明确国家公园的自然资源产权制度安排；设计有关农用地向“自然保护”类生态用地转用的制度安排，破解农业用途与自然保护相冲突时的法律困境；在行政复议、行政应诉中明确有关自然保护地的内容安排，以应对自然资源直接使用价值与自然保护所需管制之间可能出现的矛盾。二是针对立法工作计划中的论证储备类项目，研究起草《自然保护地法》，并纳入调查、监测、评价、确权、监管、市场机制等一系列与自然资源资产产权制度安排的内容；在《不动产登记法》《国土空间开发保护法》《国土空间规划法》等法规中做出专门设计，将各类自然保护地作为独立登记单元并进行空间用途管制安排，对自然保护地专项规划与国土空间规划的衔接做出专门安排等；在《国家自然资源督察条例》《自然资源统计管理办法》《自然资源执法监督规定》《自然资源行政处罚办法》等法规或规章中专门进行制度优化，不再将自然保护地内的自然资源简单地进行资产化的统计、督察和执法，而是把自然保护的绩效作为考核依据。三是启动将来各相关法律修订的前期研究，讨论在《森林法》《草原法》《水法》等自然资源专门法中各类自然保护地所涉及相关规定的优化；讨论《物权法》中各类自然资源资产的物权权利体系的明确界定和流转安排；研究《环境保护法》《野生动植物保护法》中纳入生态文明新时代对自然保护地自然资源资产产权制度的新要求；探讨生态文明在《宪法》中的展开并将“自然保护”纳入，探讨在《民法通则》中对自然保护地自然资源资产产权制度的安排。

2.2科学认识土地与其他自然资源的关系，重视土地资源的载体作用

土地资源是自然资源的一种重要类型，同时还是其他自然资源的重要载体，其他自然资源均需依存于一定区域的土地资源，并形成自然资源的空间分布与构成关系。如：矿产储藏于地下，矿藏开采形成矿区土地利用格局；水资源储存或流经地表，形成相应的水库或湖泊水面、江河水面，乃至湿地；草原、森林更与土地密不可分，并形成草地、林地利用格局。因此，不能将土地资源与其他自然资源简单并列进行分类，而应考虑土地资源的载体作用，并依据其他资源与其的依存关系，确定自然资源的类型体系。

2.3加快法律政策体系建设

坚持依法改革理念，加快配套法律政策体系建设。以产权改革任务和目标为导向，加快推动《水法》《森林法》《草原法》《农村土地承包法》等单项自然资源法律的“立改废释”，尽快出台《土地管理法》和《矿产资源法》配套政策。在逐步修改和完善单行法的同时，以实现自然资源经济效益的充分发挥和生态系统的平衡利用，形成以宪法为基础、各类自然资源单行法为主体、各项行政法规和行政规章为配套的自然资源资产产权法律政策体系。同时，推动《民法典》和《物权法》等民事基本法律的起草和修改，为自然资源资产产权流转和保护提供法律依据。

结语

自然资源资产产权制度，既是理论问题也是现实问题，既是现时问题也是动态问题，既有普遍问题也有特殊问题，既是自然资源资产制度本身的问题也关系到整个生态文明体制改革，既是生态文明体制改革的重点也与其他领域的改革高度关联。为此，要从生态文明建设和生态文明体制改革的视角，从经济发展和经济体制改革的视角，从社会治理体系与能力现代化建设的视角，乃至从政治体制改革的视角，不断深化认识、探索创新。

参考文献

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