城镇规划与土地利用总体规划的协调

匡爱英

摘要：社会快速发展，国民经济逐步提高，为此城镇化建设加快，而伴随城镇化发展的进程逐渐加快，作为推进城镇化发展的重要内容，城镇规划不仅对城市发展计划的制定以及各项基础建设的综合部署具有重要影响，更为城市各项建设工程与管理提供了一定的依据。而土地利用总体规划也是进一步促进科学合理配置土地资源的指导性文件，是实行宏观管理土地的基本依据。基于此，本文主要结合城镇规划与土地利用总体规划间的关系从技术与编制方面入手，以期探寻推动二者协调发展的途径，以便为国土空间的编制规划提供有效指导。

关键词：城镇规划；土地利用总体规划；协调

引言

我国幅员辽阔，土地资源比较丰富。但随着城市化进程不断加快，同时由于城市规划建设的相关特征，使得土地资源的合理利用显得越来越重要。城市规划建设从一定程度上受土地利用总体规划的影响，而土地资源的配置又属于城市规划建设中的一部分，两者之间的关联十分密切。为实现两者的协调配合，对具体的协调性进行研究分析是很有必要的，能够为城市规划和土地利用提供理论指导，形成两者相辅相成的和谐局面。

1城市规划与土地利用总体规划二者关系

城市规划主要是整体规划与安排城市中基础建设与发展方向的过程，通过城市规划可以对各类用地面积与建设地点进行协调，满足城市的用地需求，并进一步对城市建设的流线管理进行协调，从而推进城市的发展。而土地利用总体规划则是根据国家社会经济可持续发展的要求，在特定区域内结合自然、社会环境以及经济条件等，规划与安排土地的开发与利用等内容，是国家有效管制土地用途的重要基础。从二者的关系来说，土地利用总体规划与城市规划在空间规划和地位上具有一定的从属关系。就前者来说，其更具全面性，是对行政区域内全部土地的利用与布局进行安排与规划的过程；而后者则具有一定的局部性，更着重对规划范围内建设用地进行规划与布局安排。

2城市规划与土地利用总体规划的区别

从城市规划与土地利用总体规划两者的关系入手，可以发现二者有以下不相同点：

2.1两者规划范围不同

城市规划的对象是以城市区域为主体，一般都是包括主城区的规划及附近开发区的规划，它无法囊括城市行政区域内的所有规划内容，对于所属城市的农村经济发展，不在城市规划的范围内。土地利用总体规划是以行政区域为对象，进行土地的总体规划，一般是以省、市、县等进行土地规划，在这个总体规划中，主要确定土地的类别。所以，从这二者在规划范围来看，其存在着局部与整体的关系，这也是二者需要协调规划的原因之一。

2.2规划目标存在一定的差异

城镇规划的内容主要是城镇发展方向、土地使用效率及工程建设等，旨在通过合理布局来促进城市化建设的全面发展。通过城镇规划，政府部门和各职能部门能够开展针对性的管理工作，以此促进城市经济、文化、政治的不断发展，进一步推动城市化建设的进程。而土地利用整体规划主要是以当前的经济发展形势为依据，通过提高土地资源的利用率来实现生态效益与经济效益的协调发展，旨在通过土地规划落实环境保护和社会发展的基本要求，从而为获得巨大的经济效益和生态效益提供可靠的保障。由此可见，城镇规划的主要目标是发展社会经济，提高城市化水平；而土地利用整体规划的主要目标是促进社会经济与生态环境的协调发展，二者在根本目标的确立上就有很大的差异，那么在实际规划中出现矛盾就不足为奇了。

2.3规划思路也不相同

前者主要规划思路是依据上级关于永久基本农田、建设用地总规模以及净增耕地面积控制等设置的指标进行规划，着重对土地的控制。而后者主要综合分析城市的历史、地理、人文、经济等因素，结合当前城市发展的客观规律作出相关的规划设想，对于耕地与基本农田的保护方面则很少涉及，主要是结合城市的发展需求入手，以城市的发展建设为主。

2.4规划所用的参数不同

在城市总体规划方面，统计的城市人口不仅包含在居住在建成区的非农业户籍人口和农业户籍人口，还包含在城市居住超过1年的暂住人口。在土地利用总体规划方面，城镇人口主要是指城市和城镇区域范围所有常住人口，不包含其中所存在的流动性人口。因此，城市总体规划与土地利用总体规划在城市人口规模内涵方面存在有一定的差异性。

3协调城市规划与土地利用总体规划的途径

3.1技术规范的协调

以城市规划、土地利用总体规划的原标准要求为基础进行协调、调整，进一步明确两者所运用数据的统一性。对两者规划的相关标准、规范、技术、编制手段进行统一，从而实现基本数据与指标的协调发展。协调内容涵盖以下几个方面：一是城市规划区面积。假如城市规划区面积过大，则会加大城市规划行政单位管理难度，进一步激化土地管理与土地利用总体规划的矛盾，因此，城市规划面积的划分需要从城市建设需求出发；二是人均建设用地面积。从当前城市建设发展角度人手，对用地条件合适的城镇建设用地可以适当放宽指标，但要进一步集中对城（镇）、乡（村）建设用地的控制；三是用地分类指标，进一步明确土地利用总体规划中村庄、城镇用地建设，在满足国家国土资源管理需求的基础上合理调整用地分类指标。缓解城市规划与土地利用总规划之间的矛盾，为两者协调统一奠定基础。

3.2协调相关的编制内容

从国土空间规划的需求方面来看，在城市规划与土地利用总体规划中都涉及到关于人口规模、城市经济总量、建设面积等方面的内容，因而各自进行单独的研究工作机会存在一定的重复性也会存在因调查人群差异而导致调研结果的差异，对城市规划与土地利用总体规划的协调造成一定的影响，甚至影响编制国土空间规划工作的顺利进行。

此外，在城乡规划中需要制定发展战略对城市规划设计进行指导，而土地利用总体规划也需要确定相关的发展战略作为城市土地利用方向的指导。基于这一点来说二者的战略基础比较接近，所以在实际制定城市发展战略时，就要注重同时兼顾城市的发展与土地、资源环境之间的协调性。与城市规划、土地利用总体规划相结合制定城市的发展战略，一方面可以更好的衔接城市规划与土地利用总规划间的协调，同时也可以使城市的发展战略与发展需求更贴近，从而满足国土规划编制的需求。

3.3转换、更新规划编制理念

为了使城镇规划与土地利用整体规划之间存在的差异问题获得良好解决，应转换并积极创新规划编制的相关理念。对于城镇规划方面来说，要将相关资源充分利用，同时还要使用最优的资源节约、同时具备较高城镇发展适应性的发展方式，才能使城镇规划建设获得进一步的内涵发展，达到避免面子工程发生的目标。对于土地利用整体规划来说，应重新权衡其发展目标与内容，将城镇规划的布局合理性、交通运输布局细条性特点作为基础，使土地利用整体规划目标更加明确与完整。

结束语

面对城市规划与土地利用总体规划之间的关联与异同，可以发现二者之间是具有紧密联系，且彼此渗透、影响的。因而在推动城镇化发展，促进国土资源有效利用的过程中，就需要结合城市规划与土地利用总体规划的协调性，从技术与编制等内容入手，逐步提升二者在规划城市与土地利用等方面的一致性，进一步促进城市的进步与社会经济的发展。

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