新型智慧城市 PPP项目使用者付费来源的几个特点

李洋

【摘要】随着“新基建”的开启，作为综合平台，新型智慧城市建设将在各地加快步伐。在项目范围内形成使用者付费来源，构成可行性缺口补助甚至使用者付费的回报机制，一直PPP模式运作项目的重要诉求之一。新型智慧城市项目具有更多的复杂性，这种复杂性的传导，就是使用者付费来源的复杂性。

关键词：智慧城市; 建设项目; PPP模式; 付费来源; 特点策略;

0目的的确认

发掘并规范SPV公司获得使用者付费收入的来源是设计交易结构的重要任务，与使用者付费来源有关的条件约定等安排最终进入PPP合作协议更是实施机构、社会资本等各参与方关注的焦点。相比其它领域采用PPP模式，新型智慧城市项目往往涉及多个层次，构建数据、运算之间的交互和共享，复杂性、复合型的项目本体特点决定了对于使用者付费来源的建立或者安排也更加复杂。

本文初步分析PPP综合信息平台项目管理库在库项目，并归纳新型智慧城市ICT（Information Communication Technology，信息通信技术，简称ICT）技术参考模型中的工程经济特点，来探讨新型智慧城市PPP项目使用者付费来源的几个特点。

1项目管理库在库项目的回顾

1.1分析范围的确定

随着行业标准化工作的持续，我国的智慧城市理论与实践已经明确了“新型智慧城市”的概念和体系。新型智慧城市目标体系中的“为民服务全程全时”、“数据开放共融共享”要求多源异构的大数据访问架构，推进各细分领域数据的共享和业务的互联协作^【1,2】。因而，在新型智慧城市建设与运营中，难以相对清晰地确立所有的使用者范围和需求特征，具体到PPP模式下就是回报机制中的付费来源是广泛的，协调、转化的潜力是未知的。

本文的分析范围限定在带有复杂性的新型智慧城市项目，从PPP综合信息平台项目管理库选取在库项目为分析对象，以其实施方案、PPP合作协议为具体资料。

以有限的用户领域为信息化服务对象的智慧城市项目，例如只服务于公共安全的“天网工程”、主要为交管部门提供信息化的智能交通项目，如果采用PPP模式，其回报机制的确立都不会面临复杂性，不再进入本文分析的范围。

1.2新型智慧城市PPP项目使用者付费来源的几个现象

在库的智慧城市类项目所属行业分散在科技、市政工程、基础设施等类型，难以全部抽出，另外新型智慧城市类PPP项目在综合信息平台项目管理库中没有明确的归类标识，因此，数据化三种回报机制的比例只有有限的意义。本文主要探讨相同回报机制项目的共性特征，以及部分项目PPP合作协议体现的运作思路。

1、可行性缺口补助机制是主流

经过简单筛选，从综合信息平台项目管理库，选取名称带有“新型智慧城市”或者“智慧城市”的PPP项目70个，其中：政府付费回报机制的项目有17个，使用者付费回报机制的项目有4个，可行性缺口补助回报机制的项目有49个。回报机制分布大致的比例关系为，大多数为可行性缺口补助机制（七成左右），小部分为政府付费机制（二成到三成），少数为使用者付费机制（不到一成）。

2、使用者付费机制的共性在于产业融合的深入

在4个使用者付费回报机制的项目中，东丰县智慧城市建设项目的付费来源出现了“鹿产品质量可追溯系统”，实现了与当地特色产业的深度融合；宁乡县智慧城市项目的付费来源包括了电子商务、协同制造，实现了与工业等传统产业的融合；娄底市智慧娄底建设PPP项目将智慧旅游、电子商务作为两个主要的使用者付费来源，通过提供产业发展服务增加使用者付费；湘西州凤凰县智慧城市建设PPP项目也通过与地方主导产业（旅游业）的深度融合，构建了使用者付费的回报机制。这4个项目能够实现使用者付费可以覆盖项目全生命周期成本，其共性特征是与当地特色产业、主导产业的深度融合。

3、初步探讨使用者付费来源的两组现象

在库项目的实施方案显示，除了产业发展服务，智慧社区\园区、智慧旅游、智慧医疗、智慧教育、停车及出行领域的应用、智慧安监\食药监\环监，是常见的使用者付费来源。说明，通过新型智慧城市这个综合平台实现城市管理、公共服务的智能化仍然是各地建设新型智慧城市项目的普遍诉求。

在库项目的实施方案显示，少数项目已经将充电桩建设及运营、区块链应用、市政设施在线管理、征信及金融服务、云计算中心对不确定用户提供外包服务纳入了新型智慧城市的范围内，增加了使用者付费的来源。说明，部分城市在项目谋划中已经考虑前沿技术、新业态通过新型智慧城市的建设而导入。

4、已有合作协议明确鼓励项目公司扩展使用者付费来源

例如贵德县智慧城市建设PPP项目，明确“乙方使用本项目中设施提供项目运营服务以及其他甲方授予经营权的项目而获得的营业收入”后，又约定：乙方需确保使用自行建设拓展经营设施开展拓展经营活动产生的成本、收入单独核算，与其他经营业务的营业利润有清晰划分，具体形式需经甲方书面同意。该PPP合作协议在鼓励项目公司扩宽收入来源的同时，已经考虑到了所增加的设施建设与PPP项目原有建设内容有所区分。

5、已有合作协议明确约定了使用者付费利润分配机制

例如张掖市智慧城市PPP项目，使用者付费利润分配机制是PPP合作协议的一个专门条款，将根据乙方在部分子项目年收益率的不同，设置政府方代表、社会资本方之间的利润分配比例。

2从ICT技术参考模型看使用者付费的可能性

2.1智慧城市ICT技术参考模型的简介

信息通信技术ICT实现了信息技术与通信技术的深度整合。总结国内的智慧城市建设及技术发展实践，从城市信息化整体建设考虑，《智慧城市 技术参考模型》（GB/T 34678-2017）提出的智慧城市技术参考模型包括了五个层次要素（横向）和三个支撑体系（纵向），横向层次的上层对其下层具有依赖关系，纵向支撑体系对于五个横向层次具有约束关系^[3]。

数据及服务融合层 服务融合 服务聚集；服务管理；服务整合；服务使用；…… 数据融合 数据采集与汇聚；数据融合与处理；智能挖掘分析；数据管理和治理；…… 基础信息资源 共享交换信息资源 应用领域信息资源 互联网信息资源…… 社会公众 多渠道接入 企业用户 多渠道接入 城市管理决策用户 多渠道接入 智慧应用层 智慧政务；智慧交通；智慧教育；智慧医疗；智慧家居；智慧社区；…… 计算与存储层 计算资源；存储资源；软件资源；…… 物联感知层 感知设备；执行设备；…… 网络通信层 公共网络；专用网络；…… 建设管理体系 安全保障体系 运维管理体系

图1 智慧城市ICT技术参考模型^[3]

智慧城市技术参考模型的五个层次要素（横向）包括智慧应用层、数据及服务融合层、计算与存储层、网络通信层、物联感知层，简单讲，就是智慧城市系统中的物化组成以及资产。全要素的智慧城市系统或者新型智慧城市需要完成这五个层次的建设或者保有，来支撑局部和整体功能。从城市信息化整体建设的方面考量，五个横向层次的实现都具有工程经济特征，或者需要建设投资，或者构成运营成本（流动资金投资），或者形成项目收入来源。

智慧城市ICT技术参考模型的三个纵向支撑体系包括建设管理体系、安全保障体系、运维管理体系，三个体系都是既存在于智慧城市系统内部，也存在于智慧城市系统的背景环境系统，并且贯穿于智慧城市项目的全生命周期。在城市信息化整体建设中，三个纵向支撑体系的工程经济特征发生了转移，由五个横向层次来承接、表达。

2.2从技术参考模型中归纳使用者付费的可能性

1、智慧应用层是常见的使用者付费来源

首先看智慧应用层，其技术形态、工程形态就是智慧政务、智慧交通（智能交通）、智慧教育、智慧医疗、智慧教育、智慧社区等等与传统领域的融合，是常见的使用者付费来源。这种融合大致分成两类，向传统领域提供服务产品来支撑其转型升级，或者融入传统领域的新模式、新产出中。相应的，智慧应用层的建设成本、运营成本、运营收入也可以大致分成两种情况：

（1）只进行提供服务产品所必需的ICT建设，获取服务费收入，建设成本可以限定在ICT的范围内，也不会连带应用领域产生重大或者显著的变革，通常不承担传统领域内的运营成本，运营成本只覆盖智慧城市的ICT部分，收入也单一化——汇集数据，生产“数据”；

（2）ICT建设深入到传统领域核心资源的改进，同时需要更多的建设投资，获取合作收入，建设成本不再限定在ICT的范围内，会连带应用领域的流程再造或者要素重组，通常已经改变了传统领域的运营成本构成，收入也多元化——汇集数据，生产“效率”。

2、数据及服务融合层不直接产生使用者付费

然后再看数据及服务融合层，通过数据和服务的融合，承载智慧应用层的相关应用，其技术形态、工程形态更多是软件的开发和应用。该层的ICT建设主要会形成建设投资（软件等系统开发）、运营成本，向智慧应用层提供产品——智慧应用层运营收入的介质。同时，由于商务的习惯，使用者付费来源仍然保留在智慧应用层，由智慧应用层完成数据及服务融合层运营产出的商务兑现。

3、计算与存储层有可能带来使用者付费

计算资源、存储资源、软件资源的保有就是软件、硬件系统的建设和运营，是智慧城市整体建设中最直观的静态成果，用一个字来概括就是“云”，其支撑数据及服务融合层的方式是就是对数据及服务融合层的“生产制造”。从智慧城市整体来看，计算与存储层会形成建设投资、运营成本，不单独形成运营收入，使用者付费的来源仍然留在智慧应用层。

从具体项目看有两种常见的情况需要注意，如果具体项目有富余的计算资源、存储资源、软件资源，可以租赁或者授权使用，这些资源可以增加使用者付费；如果具体项目缺少必需的计算资源、存储资源、软件资源，而通过租赁方式、外包方式解决，会增加运营成本。

4、网络通信层的产权与大多数智慧城市项目无关

对于智慧城市整体，网络通信层形成建设投资、运营成本，不形成运营收入，因为能够获得这部分收入的实体绝大多数情况下是通信运营商、专用网络所有者，而不是智慧城市运营商。对于具体的智慧城市项目以及项目公司来说，一般是以租金形式计运营成本。

5、物联感知层是智慧城市参与产业提升的标识

感知设备向智慧城市系统提供终端数据，执行设备使智慧城市具有根据应用和指令进行自动或者手动调控的功能^[3]，用一个字概括这个层次就是“端”。感知设备的产出是数据和服务融合层的“原材料”。执行设备的产出是智慧应用层的“产成品”，也就是使用者付费的来源仍然在于智慧应用层。

这个层次会形成建设投资、运营成本。当智慧城市项目发生了与产业应用的深度融合后，执行设备会成为智慧应用层增加使用者付费来源及金额的关键，深度参与传统产业的转型升级在于执行设备来改变传统产业的“场景”。

结束语

结合ICT技术参考模型，探讨新型智慧城市PPP项目的使用者付费来源，可以发现：

（1）使用者付费的来源就是对应用领域的深入和拓展；

（2）上述“深入”，在于新型智慧城市项目参与传统领域的升级，城市整体水平的信息化对于传统领域的改变从提供数据等信息到提供执行效率、运营效率；

（3）上述“拓展”，在于PPP项目SPV公司与有关企业在计算资源、存储资源和软件资源方面的竞争、合作格局。

参考资料

【1】千方科技，《智慧城市2.0 科技看见未来》[序号] 报纸作者．题名〔N〕．报纸名，出版日期(版次).

【2】张永民.《为什么提出建设新型智慧城市》.《中国建设信息化》

【3】张永民.《为什么提出建设新型智慧城市》[J].《中国建设信息化》2016年23期: 74-76页

【4】《智慧城市 技术参考模型》（GB/T 34678-2017）[3] GB/T 34678-2017，《智慧城市 技术参考模型》〔S〕.中华人民共和国：全国信息技术标准化技术委员会，2017年