完善全域土地综合整治的思考

祁翠翠 1 郑国瑞 2

2.湖北省农垦国土资源科技管理服务中心 湖北省武汉市 430070

摘要：目前，我国因经济快速发展，造成了耕地数量大幅减少、耕地质量下降、土地资源粗放利用、生态环境破坏严重、土地要素整合程度不高等多方面的问题。以往采用的是比较单一的土地整理模式，所以许多问题都没有得到很好的解决，不能与我们转型高质量发展、践行“两山”理念相匹配。因此，有必要在全地域空间规划的指导下进行全面规划和整体设计，采用综合措施来解决这些问题。本文主要论述了全域土地综合整治的发展现状和存在问题，并针对性提出了一些建议措施，以期推进全域土地综合整治科学有效发展。

关键词：全域土地；综合整治；对策

引言

开展全域土地综合整治不仅有助于提高土地的集约利用，协调农用地和建设用地矛盾，还可以统筹解决一、二、三产业用地问题，注重保护耕地，改善生态环境，整体促进社会经济生态协同发展。

一、全域土地综合整治概述

全域土地综合整治是指按照国家土地和空间规划确定的用途，以乡镇为基本实施单元，对农用地和建设用地进行系统综合整治，并对生态环境进行保护修复。全域土地整治是以人民为发展中心，落实新发展理念，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的根本要求，是实施乡村振兴战略的重要平台，是促进城乡一体化发展的有效途径，是践行绿水青山就是金山银山最好体现。近年来，各区域开展了土地整治与跨界整治等方式，主要是结合当地经济社会发展状况和自然资源的特点及承载力，探索和促进土地全域一体化融合发展。

二、全域土地综合整治存在主要问题

1.全域整治理念不强

全域土地整治的概念已经提出了一段时间，但是从国家的角度来看，实际实施的项目相对较少，对全域土地整治的理解和认识也有所不同。有些项目涉及的恢复方式比较单一，仅安排农田恢复和建设用地恢复，不能满足所有要素总体规划，总体设计和总体恢复的要求， 也不能全面达到“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的目标。

2.配套政策措施不完善

经过多年的实践积累，在土地整理整个过程中，比如可行性研究、规划预算编制、招标投标、施工管理、验收评价及新增耕地指标交易等环节已经形成了一个比较成熟的管理办法和标准体系。但是，随着从土地整理到全域土地整治的过渡，当前的体系已不能满足需求。例如，系统缺乏创新，没有全域土地整治项目的立项、管理和验收方法，缺少市场驱动的运作机制，农村地区不活跃，农村大量闲置的住房没有得到很好的使用，也没有建立健全全域土地整治推进机制，因此难以保证全域土地整治工作有序有效进行。

3.资金来源有限

由于全域土地整治需要大量的资金投资，然后在地方财政困难的地区缺乏固定的资金来源，项目推进困难。现在农村发展资金十分有限，几乎没有新的或过剩的指标，仅将盈余指标的收入用作资金来源，很难平衡收入和资本支出。农业相关资金和来自不同部门的相关资金没有集中统一，农业、水利、自然资源、交通等部门的建设项目还没能有机融合，以至于缺乏强大资金合力的支持，农村基础设施的建设还处于条块化状态。

4.部门协同不够

与传统的土地整治方法相比，全域土地整治在整治范围，整治对象，整治方式和实施主题方面已达到不同的扩展水平，这需要更多部门参与实施过程。有关部门在项目所在地党委政府的领导下负责协调，执行任务和联合管理。但是，在项目实施过程中，自然资源部门是重点，财政，农业农村，水资源管理等部门的参与较少，或者每个部门都有自己的项目要求及验收标准，因此项目缺乏集成的协调和管理而受到一些限制，没有发挥最大的效益。

三、实施全域土地综合整治的有效对策与建议

1.规划编制引领全域土地综合整治

全域土地整治规划应与社会经济发展规划，空间规划以及生态环境保护规划的成果有效地联系起来。根据土地资源和空间综合规划的要求，当地政府应根据能农则农，能建则建，能留则留，能整则整的原则，制定土地综合整治行动计划，考虑到区域特征和乡村实际状况和未来发展趋势，做好功能区位，注重耕地保护，同时考虑农村住房用地需求、基本公共服务设施及二三产业发展用地需求，生态环境保护等诸多因素。

2.政府主导、部门协同、群众广泛参与

县级政府负责统筹领导，自然资源、农业农村、水资源保护、融资和审计等单位相互配合、信息共享、协调推进，同时还应分工明确、责任明确。注重乡镇一级的积极性和组织性，选择具有较强的团队合作能力，良好的公众基础以及对全域综合整治有强烈意愿的乡镇。全域土地整治工作，其特点是坚持农民的主导地位，在项目实施过程中充分尊重和发挥人民群众的知情权，参与权，表达权和监督权，其特点是部门之间的协调合作，与各从业机构人员和当地群众的支持形成一个有机系统。 另外，还应建立一个科学有效完善的土地综合整治评价考核体系。

3.因地制宜探索全域土地综合整治模式

全面考虑土地资源、产业特征，尊重自然、尊重差异、尊重现实，建立具有不同重点的整治模型。 一是注重生态修复，促进农村地区的自然风貌还原更新。可以发展农业旅游，乡村休闲，农业科普等发挥各种区域特色的产业。 二是着眼于土地振兴，推动资源优化配置。 积极探索农村土地制度改革和村级治理体制，推进农村宅基地“三权分置”改革。 “三权分置”已纳入所有地区的土地综合整治，以促进农村宅基地的流通和利用，有的推出了农村度假和豪华寄宿家庭等项目，以增强农村集体经济和增加农民收入。 第三是注重培育商业形式，以振兴农村工业。探索“土地整治+”观光旅游、现代农业产业等产业融合发展模式。

4.建立多元融合投资机制，保障项目建设

加强资金整合，建立和完善资金使用管理机制。随着政府财政投入的增加，各部门统筹利用土地有偿使用费，耕地占用费等资金以及各种涉农资金，开展综合土地整治项目建设，并从长远角度，改善投资和建设问题。 同时，必须继续扩大我们的筹资渠道，从多个方向引入资金。特别是现在市场环境中，通过政府引导，积极发挥商业金融机构，政策性银行和社会资本参与项目的建设作用。

结束语

全域土地综合整治工作处于试验和探索阶段，工作繁重而漫长。 项目规划、项目资金、整治模型、项目验收以及长效管保等相关的支持政策仍需要改进和标准化。应该以问题为导向、以目标为导向、以自然规律为导向，开展大型试点项目，不断探索、改革创新，逐步建立一套完整科学的全域土地整治的综合系统。

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