构建城乡治理新格局 推进社会治理共同体建设

刘正全

摘要：坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，是当今时代需求。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须推进构建社会治理共同体。社会共同治理即意味着多主体参与治理，需要行政法治做为依据和保障，亦是推进国家治理体系和治理能力现代化的当然路径。能否成功创建守责、尽责的社会治理共同体并使之有效运转。健全相关社会治理制度，构建社会治理共同体的形成机制是重中之重和关键所在。

关键词：社会治理共同体；多元主体；建设路径；共建共治共享

社会治理是国家治理体系的重要组成部分，社会治理成效直接关系着广大人民群众的切身利益，关系着国家治理体系和治理现代化的进程和成效。中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议提出，坚持和完善共建、共治、共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。基层治理在于能否成功创建守责、尽责的社会治理共同体并使之有效运转。健全相关社会治理制度，构建社会治理共同体的形成机制是重中之重和关键所在。

一、社会治理共同体是推进新时代治理创新的重要举措

社会治理共同体是习近平总书记提出的人类命运共同体理念在社会治理领域的具体表现和要求，充分体现了我们党与时俱进、不断创新、全心全意为人民服务的宗旨，充分体现了新时代党的社会治理理念的科学化、结构的合理化、方式的精细化、过程的民主化。习近平总书记提出要打造共建共治共享的社会治理格局，标志着我国已经全面迈入社会治理的新时代。近年来，不少城乡社区致力于探索城乡社会治理的新思路与新举措，形成了以“党建引领、政社分开、专业扩散、协商共治”的联动式社会治理模式，取得了积极的成效。

健全社会治理制度，才能使社会稳定、国家安全更有保障。共同体是具有共同利益基础、共同责任担当及共同价值遵循的具有诸多共同性质的社会成员、组织等构成的有机联合体。社会治理共同体是中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报的关键词。社会治理共同体是将共同体与社会治理相融合，是新时代推进社会治理创新的重要举措。创新社会治理格局，需要坚持“以人民为中心”。十九届四中全会明确提出完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系。在党委领导的基础上强调民主协商，在法治保障的基础上强调科技支撑，同时明确提出建立社会治理共同体的最终目标，是对社会治理体系建设内涵的丰富和完善。

在社会治理中每个主体都是参与者，也是利益获得者，改变了原有治理格局中政府可以单方面将治理成果转变为政绩利益的局面。在共同治理基础上形成共同治理模式，既是社会多元主体共同行动的外在表现形式，也是群众、社会组织对政府行为进行约束的有效路径和保障。

二、传统城乡治理的主要特点

乡镇街道、城乡社区是社会的基本单元，是人民群众安居乐业的场所，是创新社会治理的基础平台，是巩固党的执政基础的重要基石。城乡社会治理的成功与否，是实现当前构建共有、共建、共享社会治理共同体的关键所在。当前，城乡的治理模式主要还是以传统治理模式为主，处处体现着传统治理的特点。

（一）抓好基层党建引领工作

社会治理工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾和问题也往往凝聚和产生在基层。必须把抓基层打基础作为长远之计、固本之策，用坚实的基层实践筑牢社会治理共同体，推动政府、群众自治组织、社区居民和志愿者等成为社会治理的积极行动者。

在基层社区，社区党支部被界定为社区领导者的基层党组织，是农村社区治理的领导者、组织者和指导者。党组织的领导作用首先体现在中国共产党“执政为民”的执政理念和“公平公正”的价值追求在社区的公共决策和公共事务处理中的贯彻，这是最基本的；其次体现在党员在基层社会治理中起着模范带头作用。还有，不少党员带头兼作社区网格员——网格员是在社会治理创新背景下，地方政府针对基层实行网格化治理所催生的一种特殊群体。基层党组织是基层社会中天然的、重要的组织资源。基层公共事务需要群众性的参与，这就需要一定程度的组织化的动员能力，承担带头责任的首先就是基层党组织和党员。

（二）以公共性联结平台为纽带

业主委员会、志愿组织、 文艺性社团组织等多种形式的民间组织不断出现，并在相关政策的扶持下得到蓬勃发展。

体制性权力从村社收缩至乡镇一级，多元与异质的社会空间不断扩大。社区成员之间日常的、生活性的、自发的联系，促进各类人群由陌生走向熟悉，从熟悉到合作。在这过程中，需要建立更多公共性的联结平台，以完成共同事务、共同利益的协商与决策，如居民议事机制的构建，社区自治组织的选举，建立居民对公共事务的参与感。参与感和认同感、归属感则共生互长并互相促进。

（三）多元多主体参与

随着经济体制改革深化和社会快速发展，在公共领域内部结构也呈现出多元化变迁。以多元、多主体参与合作为特征的协同机制，是提升社会自治活力的重要体现。

市场化经济体制改革带来的红利，不仅为基层社会中互助团体、商会、行业协会的进一步发展提供了便利，也助推了公众对公共产品和公共服务的专业化、高端化需求，国家权力开始有意识地将社会上多种组织作为治理主体纳入到基层社会治理实践进程中。

（四）基层社会组织发挥辅助作用

政府在社区中的职责和功能都是有限的，故而，引领基层社会组织发挥治理作用成为及其必要。推行政社分开就是要做到加快发展社会组织，政府向社会组织分权，将政府所承担的技术性、服务性、协调性工作从政府职能中分离出去，交给社会组织，让民间力量释放出来并融入共同治理行列中，弥补政府力量的不足，进一步优化政府治理、社会调节和居民自治的治理框架。

在村委会（居委会）基层自治组织中，普通村（居）民成为基层社区治理的重要主体。村（居）民代表经过社区居民民主选举产生，在一定范围内代表村（居）民参与社区管理决策、传达社区民意。村民代表已在相当程度上体现出村民意志。在社区重大事件处理中，村民与村民代表已经越来越发挥出重要的作用，发挥出了重要的治理价值。

三、基层创建治理共同体面临窘境

基层社会治理基本的单元是城乡社区。社区治理最有效的方式是全民共建、共治共享。然而在实际生活中，由于每个人的工作与生活性质不同，不可能做到人人都参与具体工作的实施，故需要参与社区治理的人能够代表社区整体人群的权益，则代表利益广泛且能够产生有效治理效益的社区治理共同体成为时代需求。当前在构建基层社区治理共同体的过程中，主要面临以下挑战。

（一）缺乏“共同治理”主体意识

传统模式以政府或工作单位管理为主，主要表现为，在改革开放之前和之初的相当一段时间，我国对于基层社会的治理,所采取的主要是以单位制为主、以街居制为辅的管理模式。单位既是就业场所，也是生活共同体，还承担医疗、养老、教育等社会服务功能。国家通过这种 单位制和街居制结合的模式,有效地实现了对全体社会成员的管理和整合，这种基层管理的体制也和计划经济体制高度适应。

在相当长一段时间里，基层社会公共产品的供给都由政府主导， 基层社会公共性的塑造主要依靠国家权力的渗透。随着城乡体制改革以及单位制的解体，社会分工和利益群体的分化为新兴社会经济空间的开放提供了可能，私营、合资以及股份制的社会新经济组织形式不断涌现，社会治理组织的发展有了广阔的成长空间。

在现代化的冲击下，基于人情网络的村落共同体逐渐向基于行政单元的社区共同体转变，而传统社会结构与文化价值沉淀下的宗族、血缘、道德规范等习俗制度尚未彻底从日常生活中消失。这对共同治理参与主体的冲击很大。

（二）缺乏激励公众参与机制

在中国传统的基层社会的治理理念中，治理主体往往都是政府，而被治理的对象则就是社会，或者是广大的人民群众。这与当前的治理理念有着根本的不同。由于在传统治理理念下，表现为治理主体对基层社会公共秩序、公共环境和公共安全等方面进行保障的硬治理；以及表现为治理主体对公民道德约束、信仰和文化传承等意识形态方面进行引导和教育的软治理，其治理主体一般都是统治者，故造就出了当前社会治理进程中，广大社会公众并不认为自己是社会治理主体的普遍现象。

既然现代社会治理模式要求共建共享，就需要有激励公众参与的机制。现实中主要表现为公众参与不足,当前社会公众在参与意愿、参与能力与参与渠道机制三个方面都远远欠缺。大部分社区居民对于社区公共事务参与率不高、参与意愿也不强；在参与能力方面，公共参与是一门技术，然而针对社区公共事务的协商、决策与监督机制都不完善。基层协商的制度化、常态化、信息化参与平台不丰富，造就了社区组织作为公众参与的载体发育不充分、 能力严重不足。

（三）社区组织参与治理相对松散

当前的基层社区组织发展很快，但大多都是处于较初步的阶段，多数都是娱乐性的。真正定位准确、 有活力、 有能力、 有吸引力的基层社会组织还不多。

社区治理，其实是对社区公共事务进行互动、 协商、 合作的过程。社区是城乡基层社会治理的基本单元，社区治理在基层治理中处于关键地位。故而在社区治理中形成有效的社区治理共同体，极为重要。然则，由于长期以来受传统文化和计划经济影响，在基层社区所体现出的管理与治理相磨合的这种由传统治理模式化向新型治理模式过渡过程中，最终很容易异化为传统治理窘境与现代治理不成熟的困惑杂糅在一起的碎片模式，结果表现为治理相当松散。

（四）“两委”作用局限于传统角色

由于受担当传统角色的影响－－国家权力在基层社会有着极强的社会动员与组织能力,乡村支部委员会、村民委员会与城市支部委员会、居民委员会作为基层党组织和村民、居民的自治组织，在发挥其基层治理作用的过程中，往往在实际上相当于充当了政府的管理角色职能，处处都表现的相当行政化，从而让其成为了地方政府的延伸办事机构。

四、推进建设社会治理共同体的路径创新

（一）开启专门化人才培养机制

我国传统社会管理组织体系呈现出典型的碎片化特征，带有浓厚的、强烈的行政主导色彩，治理结构呈现出以党委和政府行为主体的单中心治理，治理主体呈现单一化特征，极大地压缩了其他力量参与公共事务治理的空间。

在新的治理格局下，开启专门化人才培养机制，就需要推进个体与各类社会组织共同开展社会治理实践，打造出重视人才、发展人才和运用人才推进社会共同治理的新局面，同时加强对专门化人才的培养并推进相关机制的构建。重视社区自治组织的自主性培育，同时筛选社区工作者骨干作为社区治理领军人才培养对象，有助于提升社会治理的专业化和精细化水平，增强社会工作在社会治理中的作用。

（二）设置治理主体满意度作为对治理成果考核的标准

过去我们讲社会治理，通常都认为治理主体是政府、对象是社会，是政府对社会进行治理，由此产生的治理成效大多停留在政府考核层面，对人民群众的获得感与满意度虽然也有关注，但是关注面往往不是很大。

在新的“共有、共建、共享”社会治理格局下，社会治理人人有责，人人参与社会治理，社区居民成为当然的治理主体，故而治理成果的评估不再局限于政府考核层面。治理主体的参与度、满意度都成为考核的技术指数。在新的治理格局下，参与社会治理的诸多行动者之间存在着基于文化多元发展的共同利益，个体能借此获得的精神文明需求。在现代化社会共同治理的局面下，由于每个参与主体都同时也是利益获得主体，因而就会有极强的参与积级性，同时也将承担着一定的治理责任，这种情况下，政府将再也不能将治理成果转化为自身政绩和利益，而需要重新确定对治理成果进行考核的标准，那就是应当以参与共同治理主体的治理满意度进行考核。

在新的治理格局下，个体居民与各类社区、社会组织共同开展社会治理实践，真正打造出党的十九届四中全会提出的建设“人人有责、 人人尽责、 人人享有”的社会治理共同体新局面，开创出新的建设路径。

（三）推进多元多主体治理互动机制

在此次疫情防控与社会治理相结合的时代背景下，普通党员、普通群众、志愿者、网格员、妇联、合作社、个体业主等都积极参与，发挥着不可替代的重要作用。这是实现社会治理体系和治理能力现代化中的不可或缺的重要群体，是实现农村自治必须引起重视、善加引导、着力培养而且足可倚重的社会力量。

要因势利导，做好基层组织在社区治理中多元主体的培育工作。充分认识到社会组织等多元治理主体的优势，着力构建激励机制，发挥民众和社会组织的引领作用和专业优势，因地制宜、分类指导，增强社会组织等社会治理多元主体的积极性、主动性和创造性。

推进多元多主体治理互动机制建设，就要在社区治理主体中融入社会组织、社会力量等多元主体进行治理；要推动党员、群众、志愿者、网格员、妇联、合作社、个体业主等主体积极融入多元主体治理机制。要推进社区治理体系和治理能力现代化，就要重视社会组织、社会力量参与社区自治，着力引导和培养有效力、有活力、有动力的共同治理组织。要充分认识多元主体在共同治理中所具有的优势，在行政法治框架下依法成立专业社会组织并推动其发挥相关的共同治理作用，增强社会多元治理主体的积极性和主动性。通过社会力量，可以有效地制约和监督公权力在法治轨道内运行，实现行政法治。

（四）确立资源投入支持与法治服务通道

资源投入包括公共设施和公共服务的投入，社区公共活动的需要经费支持，需要设置专项资金进行物质保障。

在法律规制方面，主要的是推动和引导社区自治走向法治化。政府应当提供框架性规则对社区自治进行规范化的指导,比如社区自治规程样本或社区居民自治公约等等。对于社区公约应当包含哪些内容，要符合哪些法律法规等进行指导,政府要定原则、定要素、定基础框架，不然社区自治如果各行其是，则必然导致杂乱无章，长期以往则可能就会对社会秩序造成混乱局面。

结语

党的十八大以来，党和国家的各项文件多次肯定了社会治理在国家治理体系和治理能力现代化建设中的重要位置，对社会的描述也实现了从“社会管理”向“社会治理”的转变， 较好地展现了国家适应基层社会变迁、推动社会变革的决心。进一步创新社会治理体系、提升社会治理水平、创建社会治理共同体，对促进政府治理能力现代化和实现“以人民为中心”的价值理念具有重要的意义。

参考文献

[1]陈进华．治理体系现代化的国家逻辑[J]．中国社会科学，2019（5）：23-39．

[2]陈家刚．基层治理：转型发展的逻辑与路径[Ｊ]．学习与探索，2015（2）:47-55．

[3]付志虎.城乡二元户籍制度惯性与农民市民化行为选择[J] ． 农村经济，2019（1）:97-103．

[4]高强．健全现代乡村治理体系的实践探索与路径选择[Ｊ]．改革，2019(12)：26-36．

[5]黄晓春，嵇欣．非协同治理与策略性应对——社会组织自主性研究的一个理论框架[J]．社会学研究，2014（6）：98-123.

[6]姜晓萍，许丹．新时代乡村治理的维度透视与融合路径[J]．四川学学报（哲学社会科版），2019（4）:29-37．

[7]景跃进.中国农村基层治理的逻辑转换——国家与乡村社会关系的再思考［J］.中共浙江省党校学报，2018(1)：48-57.

[8]彭振．民族习惯法在乡村善治中的地位和功能[Ｊ]．广西民族大学学报（哲学社会科学版），2017(3):147-152．

[9]严火其，刘畅.乡村文化振兴：基层软治理与公共性建构的契合逻辑［J］.河南师范大学学报（哲学社会科学版），2019（2）：46-51．

3