空间规划体系下村庄规划工作思考

谢杭， 吴敏

摘要： 根据《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》要求及空间规划体系建设内容，村庄规划将有效促进乡村振兴战略的实施，实现农业现代化、农村旅游产业化。本文通过村庄规划编制研究，以期望提高村庄规划的可行性，促进村庄分类与发展，实现乡村振兴。

关键词：乡村振兴；村庄规划；村庄分类

2018年3月13日，根据《国务院机构改革方案》组建成立自然资源部，其主

要职责之一是“建立空间规划体系并监督实施”，我国规划体系改革发展步入新体

系。新体系下国土空间规划，既是对规划体系的一项重要改革，也是对管理体制的一

项重要改革。在党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重

大问题的决定》中明确提出“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制

前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，为村庄规划提供政策支持，同时整合闲置的资源，为农村产业发展提供经济保障。2019年6月《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号）（下文简称《通知》），村庄规划工作正式启动。

空间规划通过划定生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界三条控制线，明确各功能区，差异化管理，统筹各行业规划，约束各类规划指标。新规划体系下村庄规划是规划体系中重要的一环，《通知》中强调“村庄规划是法定规划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据 ”，将更加规范合理。保护与开发，管控与疏导是村级规划的主要工作原则之一。较以往村庄建设无序化将有效的避免。因此，本轮村庄规划将更具备前瞻性和科学性，在符合民族特色风貌的同时兼顾发展的要求。以往乡村振兴盲目与高楼大厦挂钩，“乡村越来越像城市”的误区将得以规避。统一规划的新型民族村落、特色居住小区、乡村民宿兼顾生产生活、文化休闲和旅游开发功能成为热点。

2020年新年伊始，新冠肺炎疫情撼动华夏大地，全民抗疫成绩斐然。3个月的时间实现了抗疫的关键胜利。广大农村有效的防疫工作减轻了“正面战场”的压力。城市密集居住区成为防控难点，同时城市居民日常购物成为奢望，生活受到影响。许多专家学者对于城市居住环境进行反思，传统的“莫笑农家腊酒浑，丰年留客足鸡豚”的居住环境再次被提及，“高山、流水、行云”的居住理念与城镇化建设成为矛盾共同体。非农人口向往传统农居的生活成为热点。近年来，农村违建别墅成为土地管理的难点，通过百度检索可以分析出这一问题的热度，违建别墅相关检索达10,200,000个（2020年4月15日检索结果）。同时，乡村游成为近年旅游的热点，关于“民宿”的检索达到66,700,000个（2020年4月15日检索结果）。因此，编制科学、合理的村庄规划符合政策、经济、文化发展需要。

第一作者简介：谢 杭（1982-）男、硕士、高级工程师、从事土地规划、测绘、土地调查等工作。

1.因地制宜开展村庄分类

《通知》中要求，“坚持因地制宜、突出地域特色，防止乡村建设‘千村一面’”。

根据村庄区位、文化、经济发展情况等条件，可以将村庄划分为集聚提升型村庄、城郊融合型村庄、特色发展型村庄、搬迁撤并型村庄、其它类型村庄。“一村一策”，分类编制规划，保护与开发结合，避免村庄规划“撒胡椒面”。

第一类：集聚提升类是指村庄建设现有规模较大，基础设施相对完善，常住人口规模不断增长的村庄。该类村庄规划思路以整合资源、全面升级为主，侧重教育、医疗、卫生等基础服务设施完善。以改善村容村貌为抓手，严格控制无序发展，在原有规模基础上有序推进改造提升，激活产业、优化环境，保护乡村风貌，建设宜居宜业的美丽村庄。

第二类：城郊融合类是指位于城市周边的村庄，该类村庄立足于服务城市经济，共享城市基础设施资源，更好的发展农村。城郊融合类型村庄规划应综合考虑工业化、城镇化和村庄自身发展需要，加快与城镇的产业融合、基础设施的互联互通、公共服务设施共建共享。

第三类：特色保护类是指具备历史文化、风俗民情和自然风光的村庄，该类村庄以保持村庄原真性和整体性，以保护开发为主，着重发展乡村旅游，形成特色资源保护与村庄发展的良性发展机制。

第四类：拆迁整合类是指基础设施差，人口流失严重，基础设施差，生态环境脆弱，地质灾害潜在隐患大的的村庄，如“空心村”和地质灾害搬迁点，该类村庄以实施拆迁整合为主。

第五类：其它类是指未进行分类的村庄，以维持现状为主。

2.生态保护优先，合理开发

2014年到2019年，我国的“恩格尔系数”从31.2%逐年下降至28.2%，达到该体系下的“富裕和最富裕”阶段，说明中国家庭的消费能力大幅提升，黄金周“购买全球”成为成为常态。已从“生产主导型”，向“消费主导型”转变。2019年第三产业增加值占国内生产总值的比重为53.9%，对国内生产总值增长的贡献率为59.4% 。“钱袋子”鼓了，旅游风向向标也转向乡村游，2019年贵州省旅游收入12321.81亿元，占地区生产总值的比重73.48%，其中农村旅游收入成为新增长点，2014年贵州省旅游总收入2895.98亿元，农村旅游550亿元，占比18.99%，2019年贵州省旅游总收入12321.81亿元，农村旅游3080亿元，占比达到25%。

数据来源：贵州经济发展公报

农村旅游产业化被提升日程，引导消费、吸引投资，提升传统民居环境，有序开发“向往的生活”，通过腾挪闲置宅基地，村庄集中规划与开发，可以长期出租经营，疏堵结合，引导投资。该模式将促进资本回流，促进乡村振兴，有利于全面建设小康社会。

3.统筹自然历史文化传承与保护

“高山 流水 行云”中国人传统居住意识，处世恬淡与自然融为一体。2020年5月中国农民丰收节组织指导委员会正式设立“中国农民丰收节推广大使”，袁隆平、申纪兰、冯巩、海霞、冯骥才、李子柒等6人获聘中国农民丰收节推广大使。李子柒作为自媒体人荣获推广大使一职，虽然社会上存在争议，但依然反应传统农居生活的热度，仅仅2017年4月李子柒制作秋千的视频在美拍上点击量突破1000万，全网播放量8000万，点赞超过100万，被国外网友称为“来自东方的神秘力量”。随着人们生活水平的提高, 居住环境质量受到更加广泛的关注, 传统民居、民宿以优美的环境和舒适的居住条件，成为关注重点，村庄规划中特色保护类村庄规划建设可以有效的统筹自然历史文化传承与保护。

4.引导消费、吸引投资

农村集体经营性建设用地入市的政策试点成为优化村庄规划、布局的政策支持，同时成为农村新产业新业态发展的经济保障。2015年贵州省集体建设用地面积 62.56 万公顷，占土地总面积的 3.55%。贵州省集体建设用地总体特征是布局分散，规划欠妥，利用效率低，存在大量土地闲置。在城市化进程中，一些村庄演变成“城中村”，经营性建设用地存在自发流转情况，面积达到为 1.58 万公顷（233203 宗）^[1]。同时，城乡建设用地未实现增减挂钩的动态平衡，“1990 年以来，土地城镇化远快于人口城镇化，主要城市群建设用地平均扩张了 4 倍以上，全国人均城镇工矿用地 147 平方米，人均村庄用地 335 平方米”^[2]。由此分析，可以通过合理规划，农村集体建设用地内部挖掘潜力巨大。

2015年以来，贵州省湄潭县作为全国33个农村集体经营性建设用地入市改革试点县，逐步探索出“直接入市、调整入市、整治入市、分割入市”的改革路径和“出让、出租、入股”的改革方式，形成“明成员定主体、明地块定权能、明途径定方式、明比例定分配、明平台定市场”的“五明五定”改革经验，取得农村集体经营性建设用地与国有建设用地“同地同权同价同等入市”的改革成果。

湄潭县黄家坝镇官堰村集体商住综合用地拍卖 ，部分农民建新房后，旧宅基地依旧占用，出现一户两宅和超占宅基地现象。近年来，通过实施增减挂钩项目，引导村民集中居住。2011 年，湄潭县将增减挂钩节余指标 135 亩中的 23 亩留给村里自用。村委会将其规划为商住综合用地，以村委会为主体，开展集体建设用地使用权公开拍卖。同时规范了广大农村无序、非法的市场买卖行为，统一规划、统一实施、规范供给有极大的市场需求，为新农村规划建设筹集资金，吸引投资。

5.结论

综上，新的空间规划体系下，科学合理的村庄规划编制将为乡村振兴提供基础保障。政策层面，经济发展和文化需求均要求编制出科学可行的村庄规划，为实现人与自然和谐共处，物质与文化、生产与生活同步提升条件，实现“望得见山、看得见水、记得住乡愁"的社会主义新农村。

参考文献：

[1]《贵州省农村集体经营性建设用地入市情况调查研究报告》，贵州省国土资源厅,

贵州省国土资源勘测规划研究院 （2015年8月）

[2] 袁清.新冠肺炎”后重新定义“舒适家居”，《中国建筑金属结构》2020年第4期70-72。

[3] 赵佳琳，胡毅然.乡村旅游民宿产业发展对策探究—关于北京市平谷区乡村旅游民宿产业发展的调查与思考,《产业经济》2020年第5期63。