长江流域水污染治理模式分析

王东

摘要：从表面上看，流域水污染的无界性和流域碎片化的管理体系使得难以控制长江流域的跨境水污染治理。根本原因在于我国权威型的环境治理模式中科层制运行的异化。以“命令-服从”为中心的权威型的环境治理模型突显了在处理长江流域跨境水污染方面的两难境地。本文从防止长江流域水污染的角度出发，在分析权威型运行过程中流域治理的困境，提出建立政府主导下的流域治理合作共治模型方面更为有效。

关键词：长江流域；水污染治理；模式分析

自90年代以来，长江流域的水污染问题日益突出，不仅影响沿河人民的生产和生计，还影响到上游和下游各政府管理流域的水污染问题，这是传统的分区域和分部门环境管理系统造成的。面临与污染的完整性和外部性有关的转移问题时，这些问题就难以解决。在中国流域水环境管理中，分割式的行政管理体制破坏了流域水生态系统的完整性，使流域政府难以规范和管理跨境水污染。基本上，中国的流域治理仍然是传统的权威型环境治理模式。在这种模式下，科层制的异化降低了一个国家流域治理法律的实际效率和功能，并阻碍了公众和流域治理问题之间的关系，环境治理往往集中在一个方向上，从而导致流域上游和下游的各政府因政府之间以及政府与企业之间的博弈而陷入困境，并将导致低效率的跨境水污染治理。

1. 长江流域水污染协同治理的必要性

作为一种公共资源，水资源和水环境显然具有非排他性用途。单向的行政管理模式难以调动各相关者的污染控制积极性，近年来已引起水资源危机。在这方面，国务院2015年发布的《水污染控制与管理行动计划》指出：“我们将遵守政府与市场之间的协调，坚持全体公民的参与，以政府领导，公司治理，市场为主导，并在公众的参与下，形成新的水污染预防和管理机制。” 2016年，“十三五”规划纲要提出“建立政府，企业和公众合作与治理的环境治理体系”，并描述了企业和公共治理组织的状况。对于长江流域的当前概念，具体政策和生态保护计划已经可用或即将推出，关于全面实施试点和主要河流制度以及主要流域水污染预防和管理计划的意见（2016-2020年）。根据流域统一设立执法机构和监管机构，实行流域环境治理负责制，促进国家环境保护机构的纵向改革，它在一定程度上有助于提高政府治理的效率。但是，归根结底，这些政策是通过加强行政权力的分配和运作来加强流域治理。实际上，由于横向政府之间缺乏统一而稳定的合作体系，因此很难确保流域各级政府，政府和企业的安全。因此，为了在长江流域治理中吸收社会共同治理的理念，不断完善长江流域的法律和政策体系，实现长江流域水资源和水环境的可持续供应。此外，有必要在政府的领导下建立具有多个主体的协作治理模型。

2. 当前流域水污染治理中存在的主要问题

1. 产业发展和环境承载能力不符

随着现代社会的发展，污染废水中主要污染物的排放仍在增加，这种情况的存在对资源和环境的运输能力造成了巨大压力。而且，在中国的产业结构方面，长期以来，工业占主导地位，大多数是传统工业。这些行业的特点是高能耗和高排放，会造成严重的污染，因此很难在相对较短的时间内改变这种状况，现在这已成为处理流域水污染的方法，也是水污染的主要原因。

2. 流域水污染治理体系仍旧缺乏健全

随着现代社会环境保护观念的深入，各国和社会越来越重视流域水污染的预防，水污染防治的投资在增加，但水污染防治的投资准确性很高。在里面仍有改进的空间，但实际的投资准确性仍然不足，这将对实际的加工效果产生重大的负面影响。在某些地区，水污染处理投资和污染同时增加的情况也很糟糕，分析这种情况的原因有两个主要方面。一方面，尽管有许多相关部门参与防止流域水污染的过程，但是在实际的管理工作中，各个部门的实践并不能协同工作。部门和行业通常只管理责任领域，而缺乏在不同部门之间形成合理性的健全机制的保证。同时，从防止水污染的角度来看，部门之间缺乏明确的权利和责任，当出现严重问题时，往往很难承担责任。另一方面，流域仍然缺乏水污染控制系统，在实际管理过程中，有很多工作如注重最终处理而忽略了源头管理，上游污染和下游处理，陆地污染和沿海处理等，不合理的现象仍然很普遍，这对流域的水污染预防作用具有严重的不利影响。

3. 长江流域水污染治理模式分析

1. 改革传统政绩考核体系

为了防止地方政府官员采取地方保护主义以最大化他们的利益并牺牲流域的环境资源，必须使政府官员建立科学的政绩观，需要完善当前的政绩效评估体系，以建立一套环保考评指标和绿色GDP指标，数字化和标准化的行政人员评级系统。只有通过将经济发展作为衡量指标并将环境问题作为决定官员命运的重要因素，官员们才会注意流域的水污染，使地区的社会和经济发展是绿色的，能够走上可持续发展的道路。此外，绩效评估应在绩效指标中包括标准化的问责机制，尤其是在发生重大污染事故的情况下。应加强对地方关键行政人员的问责制，对相关行政责任进行调查并承担责任。最后，地方政府官员的晋升和评估应与国家最近推出的“河长制”相结合。地方政府秘书直接负责在其管辖范围内的流域实施水污染控制。这不仅仅是加强对管理流域水污染的政府官员的管理责任，还激励各级地方政府积极与邻国政府合作，以增强跨界水污染预防的协同效应，并以新思路促进长江经济带的绿色发展。

2. 完善联防共治机制

流域环境污染与生态系统破坏的联合防治体系是“基于环境完整性和环境要素流动性的特征，积极克服地域性与行政管理的分割性”。2014年《环境保护法》总体上规定了流域内的联合预防和治理。2017年长江经济区生态保护计划指出，“解决跨界生态破坏和环境污染的关键是建立区域间联合预防和管理”。但实际上，中国始终由各级人民政府及其水管理部门领导，流域管理机构作为补充，所有行业和部门共同管理和预防水污染，这种中央权威性管理模式的结果是，流域的联合预防和治理机制尚未得到很好的建立和实施。从现行的规划体系来看，《水法》规定了流域规划和区域规划，《水污染防治法》规定了水污染防治规划。这两个表述不一致，计划的内容也不一致，它也缺乏现有标准系统的相互凝聚力。部门利益的方向仍然相对清晰，表明整个环境标准体系缺乏针对特定流域的标准设计。从现有的环境评估体系来看，沿河州和城市建立的现行环境评估机制和规定并不统一。关于监测系统，水量和水质监测属于灌溉和环境保护系统。监视网络非常重叠，度量标准不一致，并且监视数据的可靠性和准确性存在问题。从目前的执法状况来看，地方政府各部门的执法标准和规模还不统一，没有专门的流域水环境执法机构。因此，要把五项统一的原则法规转变为具体的机制，明确统一的水污染防治规划，水环境质量标准等重大问题，共同开展防治工作。必须通过科学的流域法律，以阐明和完善各方的权利义务，谈判程序，协议的有效性，违反合同的责任等，使长江流域的跨境环境污染和生态系统破坏的联合预防系统真正有效。

结语：当前权威型的环境治理模型不再足以解决流域和大气等公共资源问题，流域治理从权威型的管理模式向协作治理模式的转变是当务之急，我们不仅需要改善流域管理体系，加强联合执法和监督，遏制地方保护工作，而且还需要鼓励社会和公共力量的参与。这种参与可以是在系统纠错层面的，也可以是在资金和术层面的。通过政府与社会之间的交流，可以有效地管理长江流域水污染的治理。

参考文献：

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