推广应用政府和社会资本合作（PPP）模式的杭州实践

蒋祥林

摘要：杭州创新推广应用政府和社会资本合作（PPP）模式，坚持制度建设先行，创新工作机制，助力重大项目，努力打造落实国家重大创新举措的杭州实践。

政府和社会资本合作（PPP）模式是公共服务供给机制的重大创新，在经历快速发展、整顿规范后，已进入高质量发展阶段。杭州市PPP模式的推广应用和探索实践走在全国和全省前列。

1. 杭州推广应用政府和社会资本合作（PPP）模式的主要经验

（一）推广应用PPP模式,制度建设先行。

杭州市将推广应用PPP模式作为政府投融资体制改革的重要机制进行顶层设计，坚持制度先行,构建适宜PPP模式发展的良好制度环境。2015年，出台《关于进一步深化投融资体制改革扩大有效投资的若干意见》（杭政函〔2015〕111号），对杭州推广政府和社会资本合作（PPP）模式进行顶层设计，提出进一步建立健全市政府和社会资本合作机制，探索政企合作新模式。2017年，印发《杭州市推行政府和社会资本合作项目管理办法（试行）》（杭政办函〔2017〕107号），对推行PPP模式的基本原则、适用范围、工作机制、操作模式、操作流程、监督管理和保障措施提出明确要求。2017年12月，成立由市长挂帅的PPP工作领导小组。市PPP中心机构和人员到位。

（二）推广应用PPP模式,创新工作机制。

一是建立统一管理的专业机构（一个机构）。杭州市率先跨部门建立PPP专业推进机构（PPP中心），实施全市统一的专业化项目管理，支撑市和区县（市）政府PPP项目决策和管理。二是建立统一技术标准的专业管理平台（一个平台）。出台全市统一的《PPP项目管理信息平台操作流程》》(杭发改办〔2018〕594)号），对全市PPP项目“两评一案”实行统一审查标准，采用互联网和大数据技术对全市PPP项目进行全生命周期监测管理。三是定期发布全市PPP项目清单（一张清单）。从2015年起，连续六年统一发布PPP项目清单，及时公开发布PPP项目信息，积极向社会资本，尤其是向民营企业开放政府投资领域，积极推介项目。四是多个领域实现突破（多点突破）。杭州市庆春路隧道BOT项目资产证券化（ABS）成为全国首批上交所挂牌成功的PPP项目。七格污水处理厂存量资产TOT改造成功落地。龙坞茶镇探索了特色小镇PPP建设新模式。九峰能源环境项目等一批污水处理和垃圾焚烧发电项目普遍采用PPP模式，PPP模式已经成为这两个行业投融资的主要方式。

（三）推广应用PPP模式,助力重大项目。

创新政府投资模式，发挥政府投资引导和带动作用。截至2020年末，全市入库PPP项目累计68个，总投资1946亿元，引入社会资本投资1678亿元。有力推动了杭绍甬智慧高速公路、西湖大学、杭州地铁5号线、奥体中心主体育馆、铁路杭州南站等重大项目在内的12个省级重点项目、23个市级重点项目建设。促进全市8个交通运输项目（总投资约493亿元）、19个重大市政工程（总投资约620亿元）、18个公共服务项目（总投资约117亿元）、15个城市化提升项目（总投资约375亿元）落地。推广PPP模式，提高了基础设施和公共服务供给能力和服务水平，老百姓的获得感和幸福感明显提升。2017年杭州市桐庐县推广政府和社会资本合作（PPP）模式工作有力，获得国务院对落实重大政策措施真抓实干成效明显县，予以督查激励，充分肯定了杭州市PPP模式推广应用的成效。

二、杭州推广应用政府和社会资本合作（PPP）模式的主要价值

杭州市不断探索中央和国务院PPP政策在杭州的实践，一方面，通过特许经营、政府购买服务等方式推广应用PPP模式，一大批项目落地使交通、环保、养老等基础设施和公共服务领域，扩大公共产品和服务供给。另一方面，通过推广应用PPP模式，较好地解决了投资项目融资问题，融资渠道进一步畅通。创新政府投资管理，政府引导和带动作用得到进一步发挥。

（一）提高投资效率，充分发挥政府投资的引导作用和放大效应。

推广应用PPP模式提高了政府投资效率，调整了政府投资使用方向。一是逐步实现府投资退出竞争性领域。政府投资资金只投向市场不能有效配置资源的公益性和基础性建设领域，政府职能是维护公平竞争的市场环境，为社会资本创造更广阔的投资空间，通过PPP模式鼓励社会资本参与的农林水利、生态环保、基础设施、区域开发等重点领域，政府投资投入方式得到创新，同等条件下优先安排引入社会资本的项目，引导带动更多社会投资参与重点领域和薄弱环节建设。二是实现投融资机制创新。打通投融资渠道，拓宽投资项目资金来源，充分挖掘社会资金潜力，有效缓解政府投资项目融资困难，提高投资效率。截至2019年6月，全市PPP项目累计79个，总投资2276亿元，引入社会资本投资1772亿元。

（二）防范化解风险，有效发挥地方政府规范举债的积极作用。

推广应用PPP模式促进地方政府举债融资机制规范，制止了地方政府违规举债，近五年来，杭州市通过推进PPP项目，引入社会资本投融资1678亿元。PPP模式实现政府存量债务转移。

杭州市立足两个方面在规范发展PPP，一是鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。二是通过项目公司银行贷款、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

（三）培育市场主体，建立政府投资项目全寿命周期管理机制。

推广应用PPP模式，是在科学界定并严格控制政府投资范围基础上，平等对待各类投资主体，放宽放活社会投资，激发民间投资潜力和创新活力，培育基础设施和公共服务新的市场主体。同时，也是政府剥离融资平台公司政府融资职能，加快地方政府融资平台的市场化转型。近五年来，杭州市通过引入PPP模式，积极引进社会资本200余家，原有依靠平台公司承担政府项目建设、融资局面被打破。政府投资市场让渡给社会资本，由专业的人做专业的事，发挥工程咨询、金融、财务、法律等方面专业机构作用，提高项目决策的科学性、项目管理的专业性和项目实施的有效性。建立起政府投资项目全寿命周期管理机制，加大项目公司运营绩效考核，真正提高基础设施和公共服务供给质量。

三、杭州实践经验复制推广情况

（一）PPP项目示范经验在全省全国推广。

截至2020年末，全市共有省级以上PPP示范项目16个，其中杭州市萧山区杭州奥体中心主体育馆、游泳馆、综合训练馆PPP项目被评为国家级示范项目。PPP示范项目是可复制、可推广的实施范例，项目运作成熟、示范效应好、带动力强。

（二）推广PPP模式成效明显获国务院通报表扬。

2018年4月28日，国务院对2017年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显地方予以督查激励的通报，杭州市发改委推荐的桐庐县，因推广政府和社会资本合作（PPP）模式成效明显、社会资本参与度较高被国务院通报表扬，成为全国上榜的30个地区之一，全省上榜的2个地区之一。

（三）庆春路过江隧道PPP项目资产证券化全国首批上市。

作为全国首批获批的四个项目中规模最大、浙江省首个PPP资产证券化项目庆春路过江隧道PPP项目，“中信建投-网新建投庆春路隧道PPP项目资产支持专项计划”在上交所成功上市，标志着PPP项目实施资产证券化操作成功。首单PPP项目资产证券化对提升杭州市PPP项目的市场关注度、吸引更多优质社会资本参与杭州市城市基础设施建设、推动杭州市PPP市场的良性发展、创新杭州市基础设施领域投融资体制改革都具有很强的现实意义。

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