全域土地综合整治实践探索研究

赖明华

摘要：自土地整治工作开展以来，取得了显著成效，对推动社会经济的发展贡献了重要力量。本文通过分析新时期土地整治面临的形势与要求，基于各地开展的全域土地综合整治的实践探索，开展研究分析并提出相关建议，为自然资源部门推动全域土地综合整治的实施提供参考。

关键词：全域土地综合整治，转型发展，实践探索

1全域土地综合整治的探索实践

1.1浙江省乡村全域土地综合整治

浙江省于2018年以乡级土地利用总体规划为基础，以一个行政村或同一乡镇(街道)的部分行政村为实施单元全面开展乡村全域土地综合整治。主要有以下五个特点：一是建立省级协调机制。浙江省委省政府为贯彻落实好“两山”理论，把乡村全域土地综合整治工作摆到重要位置，建立了由省政府主要领导牵头，各相关部门负责人参加的省级协调机构，并将乡村全域土地综合整治纳入各级党委、政府的主要工作内容。二是创新项目实施模式。项目由政府主导，全域规划、全域设计、全域整治，实施内容呈菜单式管理，国有公司具体负责实施，自然资源、发改、农业、水利等部门按照各自职责协同配合，共同完成乡村全域土地综合整治。三是获取国家政策支持。通过项目实施，形成与永久基本农田连通连片、设施统一、质量相当的优质耕地，允许对项目区内基本农田布局优化调整。项目产生的城乡建设用地增减挂钩节余指标，在满足村庄建设和农村发展需求后，节余指标允许在全省范围内调剂使用。四是出台省级激励政策。建设用地复垦形成的新增耕地和农用地，可提留不超过20%作为本村（部分村）规划新增建设用地预留指标。实行建设用地复垦和新增建设用地计划指标挂钩奖励政策。

1.2河南省全域国土综合整治

为实施乡村振兴战略，破解城乡发展不平衡的突出问题，河南省于2018年探索开展全域国土综合整治工作。以村镇为单位，编制村庄规划，实施耕地保护建设工程、农村建设用地整理复垦工程、生态修复治理工程、村内基础设施提升建设工程，调整土地利用结构，优化生产、生活、生态空间布局。总结其经验有以下几个方面的特点：一是要素综合。综合考虑农业生产、村庄建设、产业发展、生态保护、人居环境等要素，对田水路林村矿进行全类型全要素综合整治，使耕地集中连片，建设用地集中布局，生态空间绿色宜居。二是资金保障。河南省自然资源厅与中国农业发展银行签订了全域国土综合整治助推乡村振兴合作协议，利用政策性金融优势，为推进全域国土综合整治提供融资融智服务。三是试点先行。选择郑州、开封等首批13个试点，按照乡村特色、地域特征、功能定位编制了村庄规划和实施方案，以点带面，形成一批可复制、可推广的成功实施模式。

2对策及建议

2.1丰富土地整治内涵

在近20年土地整治业务实践中，土地整治的内涵不断丰富，近年来党中央、国务院多次就“国土综合整治”做出重要部署，明确了“四区一带”国土综合整治格局，并在新一轮机构改革中赋予自然资源部门统一行使所有国土空间生态保护修复的重大职责。资源环境对经济社会发展的制约一直是江苏省面临的主要问题，经济大省与资源小省的矛盾将长期存在，进入社会主义生态文明新时代，面对统一推进国土空间生态修复的历史重任，应当着眼全域国土空间，以几个村或乡镇为整治区域，以农业空间、生态空间、城镇空间为整治对象，以山水林田湖草等为整治要素，尊重自然、顺应自然、保护自然，推进全区域、全空间、全要素的综合整治。

2.2聚焦矛盾问题

国土空间全域综合整治需重点解决的问题：一是要解决耕地资源细碎化问题。自实行家庭土地承包制后，土地细碎化问题逐渐凸显出来，尤其在经济发展较快的东南部地区，耕地的细碎化问题尤其突出，可通过国土空间全域综合整治实现耕地资源的集中连片，适应农业现代化发展的需要。二是要解决村庄布局分散无序问题。农村居民点面积占城乡建设用地总面积的比重大，村庄布局分散无序，农村居民点面广量大，农村住宅用地规模居高不下，“空心村”问题突出，通过国土空间全域综合整治，拆迁合并散乱村庄，优化村庄布局，降低农村建设用地规模，释放农村发展空间。三是要解决农民居住条件简陋问题。部分农村由于经济落后以及政策限制等原因，导致农房乱建、房屋破败、农畜散养、污水乱排、垃圾乱扔。通过开展国土空间全域综合整治，拆并农村居民点，改善住房条件，美化村容村貌，配建基础设施，建设美丽宜居乡村。

2.3坚持目标导向

在新的时代背景下，国土空间全域综合整治作为落实自然资源管理“两统一”职责的核心工作之一，需要实现的目标：一是促进乡村国土空间布局优化。调整国土开发利用行为和方式，优化三生空间，使生产更便捷、生活更宜居、生态更美好，形成安全、和谐、可持续发展的国土空间格局。二是促进农村一二三产业融合发展。严守耕地数量，提高耕地质量，合理开发利用农村低效、闲置资源，推进农业供给侧结构性改革，着力构建农业与二三产业交叉融合的现代产业体系，形成城乡一体化的农村发展新格局。三是促进资源要素整合集聚。推进农用地与农村建设用地的结构调整与布局优化，实现耕地资源和建设用地资源的有效集聚。促进农民集中居住、生产集约高效，并由此推动农村人口及配套公共资源的有效集聚。四是促进生态宜居美好家园建设。加大自然生态系统保护力度，开展山水林田湖草系统治理，加强农村环境综合治理，建立乡村社会综合治理长效机制，建设美丽宜居新家园。

2.4完善政策机制

国土空间全域综合整治需建立机制或争取支持政策：一是建立协调推进机制。以国土空间综合整治为平台，由部门主导转向政府主导，统筹协调自然、农业、生态、水利、财政等部门，建立部门间沟通协调机制，充分发挥各部门职能优势，统筹安排国土空间综合整治各类工程项目的时序安排和空间布局。二是协调优化空间布局。在不改变国土空间规划主要控制指标的前提下，国土空间全域综合整治项目区内允许优化调整永久基本农田等用地布局。三是置换城乡发展空间。按照宜耕则耕、宜林则林、宜渔则渔的原则，因地制宜对国土空间全域综合整治项目区内各类建设用地进行生态化整治。四是扩大指标流转范围。对产生的占补平衡、增减挂钩等指标，在满足自身发展需求的前提下，允许各类指标在省域范围内调剂使用，切实解决省、市、县开展国土空间全域综合整治的资金来源及滚动发展问题。五是扩大资金投入。建立健全分级分类投入机制，各级政府争取设立国土空间全域综合整治财政专项资金，撬动社会资本和金融资本投入国土空间全域综合整治，形成以财政资金为引导、社会资本和金融资本积极参与的多元投入局面。

2.5探索实施路径

为了更好的开展工作，需积极探索全域土地综合整治实施路径。一是进行示范建设。组织在全国范围内开展国土空间全域综合整治示范建设，建成一批可示范、可借鉴、可推广的国土空间全域综合整治项目，向全国推广典型经验做法，引导各地积极开展国土空间全域综合整治。二是编制专项规划。在国土空间规划指导下，按照生态文明建设的总体部署和要求，以生态保护、资源节约、空间优化为导向，编制国土空间全域综合整治专项规划，确定国土空间综合整治的重点区域、整治方向、目标任务和工程布局。三是实施全面整治。落实规划要求，着力优化镇村空间格局，解决土地细碎化问题，改善农村生产生活条件，发展壮大农村产业，通过国家、省、市、县四级部署全面推进全省国土空间全域综合整治。四是开展科技创新。开展理论方法和技术研究，加强政策制度研究与应用探索，推动生态保护修复科学研究与技术攻关，全面提升科技支撑水平。作者简介：姓名：赖明华（1979.06--）；性别：男，民族：汉，籍贯：江西瑞金，学历：硕士研究生；现有职称：高级工程师；研究方向：土地整治、土地规划、农田水利。