关于PPP项目造价管理要点及措施的分析

王超

摘要：随着社会持续发展，对于公共基础设施建设的质量和数量要求越来越高，且社会福利支出增加，为了缓解政府的财政压力，PPP模式应运而生，解决了政府建设基础设施的融资难题，也为项目参与者提供良好的发展机遇。造价管理是提高PPP项目经济效益的关键环节之一，本文对PPP项目造价管理的要点进行分析，并提出PPP项目造价管理措施。

关键词：PPP项目；造价管理；设计阶段

引言：PPP模式是指政府和社会资本合作完成公共基础设施建设，政府负责监督项目质量、建设进度及公共产品的价格制定，私人部门承担项目从投资建设到运营维护的大部分工作，并通过收取使用设施的费用或者政府补贴等形式获得长期收益。而PPP项目中的造价管理直接关系到政府及各投资方的经济效益，因此造价管理人员要明确管理要点，提高管理质量。

一、PPP项目造价管理要点

（一）决策阶段造价管理要点

PPP项目投资者可能包括社会资本方、公共投资方、财务资本方以及建筑服务方、运营管理方等，由于PPP项目资金来源多元化，其建设质量及盈利能力关系到社会公众利益、政府形象以及各投资方的经济效益，因此在项目决策阶段需要对项目进行深入调研，分析项目的可行性及发展前景，将项目建设风险降到最低。前期的决策包括签订PPP项目特许权协议之前的所有准备工作，PPP项目的前期决策通常分为前期准备和前期实施，项目前期准备阶段的主要工作内容是项目的立项和可行性研究申报和审批，而前期实施阶段的主要工作是招标和投标，直至正式签署项目特许权协议为止都属于项目决策阶段。由于PPP项目的投资、运营及回报期偏长，项目投资、建设企业要对资金和经济成效进行细致地剖析，对项目的盈利水平和债务偿还能力进行评估，评价项目的可行性。在PPP项目中，社会资本的出资主体通常比较多，出资比例也各不相同，通常按照各方出资比例组建董事会，参与项目的决策，并由其选择或委任经营管理执行，组织实施项目决策，项目建设前期各种因素都具有不确定性，各投资方需要积极向政府部门进行项目有关内容的咨询，并充分利用企业在发展过程中积累的工程建设工艺经验和经济管理经验，协同政府部门制定科学的项目计划，并对项目造价进行合理估算，为后续项目建设打下良好的基础^[1]。

（二）设计阶段造价管理要点

项目设计的成本虽然很低，但设计阶段的工程造价对项目总体造价的影响很大，因此PPP项目的设计是控制整个项目造价的关键环节，设计对于工程的质量和造价起决定性作用，加强项目的设计管理、设计优化能够有效控制项目成本，使项目建设成果超过预期。设计阶段的造价管理包括项目的前期策划、方案选择、验证投资可靠性，并对项目施工中的重难点环节进行细致的工艺经济论证分析，及时协调各部门协作，修改完善项目设计，保障项目设计的质量，不仅可以降低项目建设难度，还能有效控制投资，降低资金管理风险。为强化PPP项目设计阶段的造价管理，管理人员要主动介入到设计单位的设计工作中，加强方案评审，优选出技术先进、经济合理的设计方案，并为项目建设中可能存在的风险设置一定的应急资金，设计单位也可以根据建设单位的要求采用限额设计和标准化设计的方式，保障造价管理的成效，避免更改设计导致造价失控^[2]。

（三）施工阶段造价管理要点

施工阶段是实质性投入项目建设资金的时期，项目施工中会耗费大量的人力、物力，整个项目的绝大多数资金将投入到这个环节，在这个阶段有效控制各环节的建设成本将有利于整个项目的工程造价管理，所以PPP模式下工程项目造价管理要加强施工阶段的工程造价控制。影响项目施工阶段造价的因素包括人工成本、建设材料、施工设备等，造价管理人员还要权衡好工程造价和工程建设质量、工程建设进度之间的关系，不应以牺牲质量或延长工期为代价节约建设成本。

建设材料的价格受社会经济市场影响比较大，比如市场经济的调节及地方政府对经济的调整而带来的建设材料费的上涨，会提高工程项目的造价。所以在工程项目的施工阶段必须做好人力、物力资源的管理工作，要保证在具体施工环节造价管理工作的落实，要求造价控制人员具备极强的专业性，严格把握工程项目的施工图纸，要明确施工的结算及每个阶段的费用计算标准，按照实际施工来编制详细的资金使用计划，对施工过程中各阶段的费用实际使用情况进行记录和总结，且要根据工程项目对实施过程中各项费用的增减进行调整，严格把控工程项目资金走向的实际情况。施工单位要在实际施工中严格遵循相关规范标准，按照施工计划和要求有序施工，避免工程建设不合格导致返工，产生的额外建设费用而影响项目施工的造价管理质量^[3]。

（四）结算阶段造价管理要点

工程竣工后的结算属于项目造价管理的最后阶段，但仍不可对其掉以轻心，通过对结算结果进行全面、系统的检查和复核能够及时纠正造价管理过程中存在的问题，确保实现项目的管理目标。工程造价的结算审核是合理确定工程费用的必要程序，全面加强工程结算资料的检查和核对并作出正确判断，才能达到控制工程造价的目的。造价管理人员要在项目建设过程中做好日常的基础信息、数据收集和整合工作，并定期督促合作单位整理项目预结算的有关事项和清单，发现疑问点及时处理，避免问题积压。项目结算时要按照合同约定对工程的实际建设情况进行验收，验收合格才能列入竣工结算当中，要确保工程量的准确性。

二、PPP项目造价管理措施

通过对PPP项目各个阶段造价管理要点的分析，社会资本方应该明确利益诉求，在政府部门的监督及帮助下设置合理的造价管理目标，整合各方资源，细化管理措施，提高造价管理质量。

（一）全过程造价管理

为了切实保障建设工程的投资效益，保证造价管理的科学、有效性，要将造价管理的理念和意识贯穿于PPP项目建设的全过程中，工程项目全过程造价管理是从项目的决策阶段、设计阶段、施工阶段、竣工验收及项目建成后的使用阶段进行全过程的造价控制，对工程建设从可行性研究开始经项目招标、初步设计、施工图设计、施工、调试、竣工、投产、决算、后评估等全部流程，根据工程造价所进行的全部工作过程和组织活动。近年来，我国PPP模式蓬勃发展，大量实践结果表明，全过程造价管理在PPP项目建造阶段的应用意义重大。国际造价工程联合会对造价工程的定义是：造价工程是涉及造价预算、造价控制和经营规划与管理科学的工程领域，它包括对建设项目和过程的管理、计划、排产和盈利分析，可见，造价管理是贯穿于项目建设全过程的。

全过程造价管理包括以下环节：第一，编制施工阶段全过程造价控制实施方案。实施方案是进行造价控制的纲领性文件。应根据PPP项目的合同要求，结合项目特点，编制施工阶段全过程造价控制实施方案，主要内容有工程项目概况、造价控制组织机构、造价控制流程、各阶段咨询内容、工作计划等。根据工程特点，配备相应专业造价工程师进驻现场提供咨询服务。第二，严格控制工程变更。在实际施工当中，工程变更不可避免，需要制定一套完善的计量、支付、变更的管理办法，突出事前控制，强化事中控制，完善事后控制。完善设计变更程序，避免设计频繁出现变更，如施工单位提出的变更要打立项报告，经监理工程师审核，有关部门批准立项后才可以实施。第三，深入现场及时了解、收集相关信息资料。造价管理人员要深入现场，及时了解情况，收集可能会引起造价调整的各类资料。并且要重视原始资料的积累，特别是一些隐蔽工程，和容易引起争议和部位节点要及时掌握第一手资料，如图像图片和文档等。第四，加强工程造价的动态跟踪控制。建设工程的施工周期一般较长，而市场的变化（譬如：利率、汇率、在施工中所需的人工、材料、机械等价格的变动）和工程本身的变更，对工程造价都将产生影响，为保证整个工程造价控制在预算范围内，造价工程师及时根据市场和现场的情况，综合已发生和将发生的费用现状，对工程造价进行跟踪，物资设备采购应秉持公开公正的原则，选择物美价廉的优质供应商。第五，及时进行工程结算。工程结算是造价控制的最后阶段，在工程结算前，及时收集和整理各种计量、支付资料，做到完整无疏漏。应提前统筹做好结算准备，完工的分项工程及时办理预结算，将各项结算资料收集完善，在办理竣工验收后，能及时提交完整结算资料。对于各环节的造价管理可以采取一定的奖励制度，对于能够在保证项目建设质量前提下有效控制工程造价的部门，按照节约资金的比例予以一定奖励，调动各单位工作的积极性，主动配合造价管理工作^[4]。

（二）全要素造价管理

在投入资金较大的PPP项目建设中影响工程造价的因素很多。控制建设工程造价不仅仅是控制建设工程本身的建造成本，还应实现工程成本、工期、质量、安全、环境的集成管理，全要素造价管理的核心是按照优先性的原则协调和平衡工期、质量、安全、环保与成本之间的对立统一关系。全要素造价管理需要从项目的整体建设情况考虑，对项目建设过程中可能对造价管理产生影响的因素进行全面梳理和分析，并针对这些不利因素制定最合适的处理方案，提升项目建设质量和造价管理的整体效能。如果单纯地对某一要素进行控制管理，那么将很难达到预期的造价管理目标。因此，必须对PPP项目建设所有要素进行全过程的造价控制与管理，以提高造价管理工作的效率。这就要求造价管理人员需树立造价控制意识，增强自身责任感与使命感，仔细分析影响PPP项目建设造价的各项因素，并针对这些影响因素制定有效的应对方案，以切实确保项目造价的有效性与科学性。

例如在实际施工的过程中，建设单位与施工承包方可能会签订固定单价的合同，而由于建筑市场的价格变动、政府性调整施工人工单价等情况，在开展施工作业时材料及人工费用的涨价施工单位是否能得到补偿；施工过程中因资金运转问题停工，一些如脚手架、模具等周转材料的租赁费用、场地费用是否能得到补偿；因施工单位的原因造成工程工期延误，给项目整体带来的损失应该如何计算赔偿，这些工程建设中的意外因素都会对项目造价管理造成影响，所以造价管理部门要对项目建设过程中可能影响造价控制的所有因素进行全面考虑，在前期合理确定方案，做好充足的准备工作，不要仓促招标而造成不必要的损失影响造价管理的准确性。

（三）全风险造价管理

PPP项目多为公共基础设施建设工程，普遍具有投入资金量大、建设规模大、建设周期长、资金回收慢的特点，这也导致了PPP项目在建设中存在的不确定因素和风险较多，各种不利因素不仅会影响项目建设质量，还会加大造价管理工作的难度。为了避免工程建设中的风险影响造价管理质量，造价管理部门应通过对项目建设中的风险进行识别、分析、控制以达到降低风险和规避风险的目的，从而减少或降低了由风险发生而造成的损失，这就是全面风险管理对于PPP项目造价管理的价值。PPP项目在建设过程中由于各种因素的影响，难免会出现技术风险以及建设层面的风险。例如在项目设计中存在不合理的地方或者是施工方案不符合科学标准，在实际施工中就会出现施工技术问题，不利于工程造价的合理控制与管理。此外在PPP项目在建设期间如果需要对施工内容进行临时变更，那么施工成本费用也会受到一定的影响，导致建设费用超出造价预算，增加PPP项目建设的成本压力。因此，在PPP项目建设之前，设计人员应根据建设需求明确设计的意图，制定合理的设计方案；项目施工过程中要结合建设工程实际情况的变化适时调整和优化项目设计，确保PPP项目施工方案的合理性与有效性，同时要加强设计变更管理工作，做好变更记录，以及做好施工过程中的阶段性结算，及时解决争议，减少分歧，避免工程造价纠纷

^[5]。

PPP项目建设风险包括：第一，政策风险。部分政策会对PPP项目的运行造成影响，如采用PPP模式实施的修建的一级及以下经营性公路，伴随着交通运输部逐步取消一级及以下公路收费政策的实施，将使社会投资人收益无法保障。以及国家“公转铁”政策的推进，一些连接港口、口岸的高速公路PPP项目的投资收益也将大打折扣。如果政策频繁变化很容易导致PPP项目失败。第二，经济风险。如果签订PPP项目合同时参与者对项目收益估计过高，而实际经营效果达不到预期，那么很容易造成投资方严重亏损，中、外汇风险、投资回报率风险、通货膨胀风险都是典型的项目经济风险，在项目招标阶段这类风险直接关系到项目建设的资金流动能力和融资能力。第三，现阶段PPP模式还存在固有的法律风险。我国PPP模式自2014年大规模推广以来，国家财政部和发改委等部门相继出台了法律法规管理规范PPP模式，但法律法规多是从控制地方政府债务，防范系统性金融风险的角度出台的规定，对PPP项目执行过程中的规范，对社会投资人的保护较少；加之我国基础及公共设施的收费管理并未进入完全市场化，PPP模式的前期审批过程比较复杂，增加了社会资本的财务负担；政府在PPP模式中的承诺和落实如果存在差异会给社会资本带来利益风险。PPP项目的风险控制尤为重要，如果不能很好地对风险进行预防，或对风险做出正确处理，将很容易导致项目瘫痪，后果十分严重。

结论：PPP项目如果能顺利完成建设并投入使用，能够为社会民众提供良好的公共基础设施，减轻政府部门建设资金压力，并促进社会资本获得可观的经济收益，采用PPP模式实施的一些基础设施项目项目收入大部分来源于财政收入，收入一般相对固定，若造价随意突破，将对项目的国民经济评价和财务评价指标均产生影响，因此要加强PPP项目的造价管理，保障社会投资人的合理收益，建立良好的利益共享机制，推动社会和经济和谐发展。

参考文献：

[1]吴子超.PPP项目造价管理要点及措施探讨[J].住宅与房地产,2020(27):29-30.

[2]桂凌晨.PPP模式下建设工程造价控制的关键问题探讨[J].中国住宅设施,2020(08):76-77.

[3]范宁宁.PPP项目工程造价管理与控制探析[J].陶瓷,2020(08):134-135.

[4]谢玉华.PPP模式下建筑企业投资项目造价控制及管理[J].知识经济,2020(19):51+53.

[5]黄春龙,郑聪.PPP项目造价管理要点及措施探讨[J].价值工程,2020,39(12):31-32.