基于全域土地综合整治的土地整治工程研究与实践

王鹏 卢楠

摘要：全域土地综合整治是土地整治工程实践创新，是一场大范围、全要素、多类型的土地资源综合保护利用开发实践。全域土地综合整治，是保发展、优生态、促转型、做贡献的重要抓手，能够推动空间重构、山河重整、乡村重生，为乡村经济振兴、生态修复保护和水土保持生态文明建设等提供有力保障。本文对开展全域土地综合整治的实践与思考进行分析，以供参考。

关键词：全域土地；综合整治；实践思考

引言

全域土地综合整治主要是在合理规划的基础上，以乡镇为基本实施单元，充分结合当地历史、自然、人文等特色，因地制宜，通过一定的工程、生物措施，整体推进耕地保护、国土空间布局优化、提升土地资源利用效率、改善生态环境的国土综合整治活动。

1全域土地整治的水土保持理念

1.1秉承生态优先，保护、开发、治理相结合

全域土地整治秉承“生态优先，保护、开发、治理相结合”的原则，把生态元素充分渗透到治理的各个细节中，在环境承载力允许的条件下进行开发，注重以生态为价值导向的先进观念，不盲目追求大开大挖，追求生态和谐、环境良好的农业区形成，实现人与自然的和谐发展。如对实施全域土地综合整治的范围给予了明确规定，禁止在法律法规规定不得开垦的区域选址，包括坡度大于25°的区域、省级以上重点生态公益林区、生态保护红线划定的区域、“十二五”以来已经实施过土地整治项目的耕地等。

1.2立足民生需求，转变水土流失治理思路

“对照水土流失图斑治理”是传统水土流失治理的主要方式，项目实施后虽然治理面积增加了，水土流失强度降低了，但与老百姓的需求却不一定紧密结合。为此，在全域土地整治的实践过程中，改变了过去单纯按照水土流失强度来安排治理工作的模式，变过去的为治理而治理为现在的以民生需求为导向，实现了民有所呼我有所应。依托“治山、治水、治污、治穷”相结合的水土流失治理理念，重民生、重实践，让水土保持走进了百姓的生产、生活，切合百姓需要。如发展苗木培育、特色农业、特色果业等产业片区，让百姓成为水土流失治理的主要受益者，广受群众欢迎。

2开展全域土地综合整治的意义

2.1开展全域土地综合整治是落实生态保护的重要方式

开展全域土地综合整治工作，实际上就是在新时代生态文明理念指导下进行的土地综合整治实践，其对提高土地利用率、改善农村生产生活条件、推进生态环境保护有重要的推动作用。实施的“千村示范，万村整治”工程，就是很好的范例，目前中西部地区，已经在借鉴在乡村治理方面的经验，陆续开展了土地综合治理的探索与实践。因此，全域土地综合整治是新时期贯彻习近平总书记生态文明思想的重要手段，也是新时代国土整治工作发展的根本趋势。

2.2开展全域土地综合整治是农村土地整治工作的重要探索

自1998年国家提出占用耕地补偿制度以来，土地整治业务经过20余年的发展，其政策法规、工程技术、行业标准等在实践中不断探索和完善。新时期，面对日益紧张的土地需求和城乡生产生活需要，单纯通过整治某一方面、某一区域，已经很难适应生态文明发展理念。因此，为了使土地整治能适应新时期国土资源和社会发展需求，需要从政策、理念、技术、资金等各方面探索土地整治新模式。而全域土地综合整治正是土地整治工作的大胆创新。

3整治思路

在“产业、环境、文明、治理、效益和繁荣”的总体要求基础上，在国家空间规划的基础上，制定和实施上海大草原构想、土地综合管理、促进全球土地综合管理、优化生产、生活、生态区布局以及促进农村振兴和生态建设。综合全球领土完整作为一个平台，使各地区的民政政府能够将项目和财政资源整合到一个特定区域，并建立治理、跨部门合作、联系和公众参与的工作机制。

4当前全域土地综合整治面临的主要问题

4.1顶层设计和政策引导不够

全域土地综合整治是在山水林田湖草生命共同体理念下，对村镇田水路林村进行整体推进、系统整治。相对于传统的对某一单项工程进行整治的活动，更加注重规划管控和空间治理。作为新时期一项新的工作部署，部分省份还不能全面把握全域土地综合整治“内涵、目标、手段、效益”的系统性、整体性和综合性，目前的一些做法仍处于探索层面，还没有健全的制度或实施办法来指导和规范工作开展。

4.2目标定位需进一步准确

各区域的自然资源、人类历史、经济发展、基础设施、传统景观和不同情况之间缺乏一致性，对地方政府的总体规划能力构成了更大的挑战，因为它确定了满足工业、生态水平、文化、善政和繁荣的总体需求的最适当方式和方法。

5实施全域土地综合整治的建议

5.1加强顶层设计，明确政策指引

国家层面应开展基础研究和顶层设计，形成长效制度体系，这既有利于统一规范管理，也为地方开展工作提供技术支撑。一是加快研究编制全域土地综合整治导向性文件（如导则或技术标准），从国土空间优化、生态保护修复、耕地保护、产业支撑、群众权益保障等方面，提出生态文明理念和生物多样性发展要求下的全域土地综合整治的内涵、整治范围、整治条件和整治方法，明确土地综合整治的负面清单，引导地方科学制订村庄规划，有效开展全域土地综合整治。二是加快研究制定全域土地综合整治验收和综合评估等行业标准，明确验收和综合评估的依据、内容、方法、条件、组织、程序以及技术要求等，规范全域土地综合整治验收及综合评估工作。

5.2加强监管评估，严控风险

各级自然资源部门要严格履行监管职责，抓住关键环节开展事前、事中和事后监管。一是在试点阶段严格项目申报，从村庄规划、资金保障能力、群众意愿等方面，优化选择试点乡镇。二是建立全域土地综合整治监管系统，实现全域土地综合整治从申报、实施到验收全流程信息化管控。三是利用遥感手段，定期监测村庄规划的落实情况，防止侵犯农民权益、影响社会稳定的不良倾向。四是严格验收评估，做好全域土地综合整治的年度评估和综合评估，严格规范新增耕地指标的验收认定和交易管理。五是做好绩效运行监控和评价，全面掌握全域土地综合整治资金使用情况，及时评价经济效益、社会效益和生态效益等建设成效。

5.3采取试点先行

鼓励各国从根本上重新制定全球统筹管理，并制定创新技术和机制的工作方法和机制。在选择标准中，利益攸关方优先考虑群众迫切寻求基本政府形式和强劲工业需求的领域、根据不同区域情况确定的目标任务、各种资源等。，为国家寻求一个综合的全球路径，并制定一个典型的试点项目。试点项目完成后，及时总结经验教训，形成一个全面的全球催化政策和体制安排，从而形成一个可重复运作的模式。

结束语

多年来，我国农村发展过程中存在乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等多维度问题，原有的土地整治模式目标单一、要素单一，存在缺乏全盘考量的弊端，难以完全解决综合问题，需用“内涵综合、目标综合、手段综合、效益综合”的综合性整治手段对全域要素进行综合治理,即全域土地综合整治。

参考文献

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