国土空间规划体系下村庄规划编制方法

张怀庶

摘要：目前我国正处于国土空间规划体系变革的关键时期，社会各界普遍认识到乡村地区村庄规划建设的意义重大，具有紧迫性，事关乡村振兴和全面建成小康社会目标能否实现。本文主要通过坚持分类指导，优化布局形态、坚持土地综合整治，解决农村土地碎片化以及创新体制机制，完善乡村治理体系等几方面可推广的实用性村庄规划的策略与方法展开探析。

关键词：国土空间规划体系；村庄规划；编制方法；

中图分类号：TU982.29文献标识码：A文章编号：

导言：

国土空间规划体系下的村庄规划，既是法定规划又是详细规划，地位等同于控制性详细规划，不只是针对村庄建设，而是集建区外村域内各种建设行为。其编制范围为村域全部国土空间，可以是一个或几个行政村为单元进行编制。村庄规划作为详细规划，必须自上而下传导，落实上位规划的要求，与土地利用规划、城乡规划等有机融合，指导项目的实施，真正做到多规合一的实用性村庄规划。

1 国土空间规划体系下的村庄规划

1.1 乡村振兴战略要求

十九大提出“乡村振兴战略”，提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，是对新农村建设的发展与超越。实施乡村振兴战略，首先要做好法定的村庄规划，这有利于理清村庄发展思路，明确乡村振兴各项任务优先权，做到发展有遵循、建设有抓手；有利于统筹安排各类资源，集中力量、突出重点，加快补齐乡村发展短板；有利于通过科学设计和合理布局，优化乡村生产生活生态空间；有利于引导城镇基础设施和公共服务向农村延伸，促进城乡融合发展，塑造美丽乡村新风貌。

1.2 村庄规划的相关要求

五部委《关于统筹推进乡村规划工作的意见》和自然资源部办公厅《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》相继发布，明确了村庄规划的编制是由县（区）统筹、镇组织、村主导的自上而下和公众参与的自下而上的弹性规划。提出了村庄规划的总体要求，统筹谋划村庄发展，明确村庄规划主要任务，充分发挥村民主体作用，并探索规划“留白”机制，对不同类型的村庄需要因地制宜、分类编制，破解乡村用地难题。

2 国土空间规划体系下村庄规划的问题和不足分析

村庄规划的目标，既要满足乡村建设技术需求，也要服务于乡村振兴的综合要求。既有规划体系与方法，在协同性、指导性和实施性方面均有不足。

2.1 村级规划协同性不足

各层面规划的衔接不够，城规方面的村庄规划内容庞杂，涉及产业、用地、交通、景观等全套内容，在全覆盖的要求下批量推进，忽视村庄的差异性与根本问题。没有做到全域全要素规划，重视村庄忽视村域。土地规划方面的村庄规划强调耕地保护，忽视村庄建设与发展，成果不易让人看懂。

2.2 村级规划指导性不足

作为市（县）域村镇体系规划，镇（乡）总体规划的上位规划指导性内容较少，仅限于村庄的分类归属、村庄的建设等级等方面，技术规范要求方面缺失，中宏观层面规划统筹不足，导致投资浪费，在城乡建设用地增加挂钩的政策下，部分规划以迁村并点、缩减村庄用地为主要目标，不具操作性。

2.3 村级规划实施性不足

在理念上缺乏创新，仍然套用城市规划的相关理念，忽视村庄传统文化，对地方特色的深入挖掘不够，导致实施主体对规划的不认同；在编制上，主体单一，未能调动群众的积极性，让群众参与其中；规划管控方面，在宅基地规模和布局上没有为村庄的发展预留空间，在实施中，缺乏稳定的资金保障，从而导致村庄规划实施起来十分艰辛。

3 国土空间规划体系下村庄规划编制方法

3.1 坚持分类指导，优化布局形态

根据打造“乡村振兴齐鲁样板”的战略要求，将村庄分为5类，分别为城郊融合类、集聚提升类、特色保护类、搬迁撤并类和其他类。其中，其他类为目前看不准、前景发展不明朗的村庄，等充分观察论证后，根据村庄发展趋势，再确定村庄分类。坚持分类施策，对集聚提升型村庄，明确农房建设方式、预留宅基地、推进公共服务设施和基础设施建设；对城郊融合型并已完成社区建设的村庄提出环境整治改善的措施；对于将要撤并或保留现状的其他类村庄，如村庄规模较小，但短期仍将存在且不再有空间发展需求或潜力的村庄，可以不再编制规划或编制相对简洁的规划，编制管理公约作为村庄规划，能满足其村庄管理即可。而对于具有强烈发展需求及文化保护较为迫切的村庄，优先编制村庄规划。村庄空间布局采取聚合型农村社区和分散型农村社区建设两种模式，引导人口向城镇和农村社区集中。聚合型农村社区将周边几个村庄整村迁建，引导人口向社区集中，土地规模化经营，配套建设完善的社区服务中心，实现居住集中化、环境生态化、设施城镇化、管理社区化、生活现代化。分散型农村社区空间组织上呈现中心村、基层村的布点模式，依托社区内集聚提升类村庄，建设社区服务中心，服务周边的基层村。

3.2 坚持土地综合整治，解决农村土地碎片化

以生态文明思想为统领，提高土地综合整治的系统性、整体性、综合性。通过整体保护、系统修复、综合治理，生物措施、农艺措施与工程措施等多措施并举。将“山水路林村”的整理开发复垦，提升到“山水林田湖草村生命共同体”的国土空间综合整治。按照耕地保有量不减少质量不降低、自然生态不破坏、建设用地规模不增加的原则，落实农田整治、拆旧复垦等补充耕地任务，统筹安排农、林、牧、副、渔等农业发展空间。制定农用地整理、土地复垦、未利用地开发等方案，对田、水、路、林、村、矿区等低效利用、不合理利用、未利用地盘活整治，提高土地利用效率；整合各类涉地涉农资金，建立土地整治平台，促进农业适度规模化经营、修复乡村生态、整治村容村貌、提升乡村景观。对村庄规划范围内的建设用地进行精细控制，明确农村居民点建设用地标准、宅基地标准和建筑层数要求。积极推进存量建设用地整治利用，制定农村建设用地整理方案，有计划开展农村宅基地、闲散存量建设用地的复垦，充分利用城乡建设用地增减挂钩政策，为城乡统筹发展和农村新型业态提供土地要素保障，解决一部分农村发展的资金来源。

3.3 创新体制机制，完善乡村治理体系

新时期的村庄规划强调实用性和实施性，规划编制人员要参与到规划、策划、施工、运营等阶段，指导村庄规划的实施。制定符合地方实际的农村土地流转政策，促进农业适度规模经营和农业人口身份的转换；探索集体经营性建设用地入市政策，建立农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能的实施细则，指导农民分享土地增值收益。积极研究农村宅基地退出政策，明确宅基地退出补偿标准及农村进城落户购房的优惠政策；健全农民社会保障等配套制度，消除退地农民的后顾之忧。深化农村集体经济产权制度改革，夯实农村集体资产清产核资工作，建立土地增值收益分配机制，不断增加农民的财产性收入，激活农村各类生产要素潜能。围绕乡村振兴战略目标，强化党组织统领，建立以社区党组织为核心、村自治组织为纽带、各类经济社会组织为补充的农村基层组织新体系。加快人才队伍建设，加大基层党组织带头人队伍建设力度。整合“人、地、钱、房、社会保障”等方面的涉农政策形成合力，构建实现乡村振兴的长效机制。

4 结语

总之，做好村庄规划编制工作，是推进乡村振兴战略的重要举措，是实施国土空间用途管制的法定依据，需要地方自然资源部门结合实际统筹安排土地利用，以利于产业的发展。但我国部分农村还比较落后，农村问题较为复杂，所以新农村建设要因地制宜、因势利导，要尊重农民意愿，引导农民全程参与。通过编制村庄规划，摸索出符合农村特点和发展实际的村庄规划编制方法，完善村庄规划理论，提高村庄规划编制水平，增强村庄规划的指导性和实施性。

参考文献：

[1]苏志军.乡村振兴战略下村庄规划编制的思路及方法[J].2018.

[2]赵广英，李晨.国土空间规划体系下的详细规划技术改革思路[J].2019.

[3]邹德慈，王凯，谭静等.新型城镇化背景下的我国村镇发展规划策略[J].2018.