乡村振兴背景下全域土地综合整治策略转型及实施路径

黎保

摘要：一方面，用地组织方式发生变化，陆续出现了新型农业示范园区、田园综合体、乡村特色小镇等项目载体；另一方面，用地需求发生变化，以乡村旅游、健康养老等服务业为引领开始在乡村落地生根。新时期下的土地整治不能仅限于耕地等物质面积的扩大，更应该将注意力集中到乡村的文化打造、乡村景观建设以及乡村治理等方面，这样要求下的土地整治具有时代性、美观性以及人文性。基于此，本文详细分析了乡村振兴背景下全域土地综合整治策略转型及实施路径。

关键词：乡村振兴；全域土地；综合整治；实施路径

引言

我国全面建设小康社会，脱贫攻坚是极其重要的一步，因此乡村振兴战略应运而生。而土地整治从最初的单纯扩大耕地面积到现在的与新农村建设联动发展，这个过程也实现了很大的飞跃。但是毋庸置疑，其仍然存在一定的不足。乡村振兴战略对于土地整治提出了新的时代要求，新时期下的全域土地综合整治不能仅限于耕地等物质面积的扩大，更应该将注意力集中到乡村的文化打造、乡村景观建设以及乡村治理等方面，这样要求下的土地整治具有时代性、美观性以及人文性。

1乡村振兴背景下全域土地综合整治的内涵

首先，土地整治主要特征是绿色化的土地整治，整治目的主要包括建设生态农田、修复受损土地、改善人居环境、实现乡村振兴等。作为乡村空间重构的主要基础，资源禀赋和产业机制将通过以土地为载体的空间重构支撑乡村社会经济的重构。其次，整治手段需要将新业态、新技术、新主体等要素有机融合，实现从“以地为本”的单要素调控到“人、地、业”多元要素协调耦合的综合整治模式转变。从本质上来看，国土综合整治可以看作是国土整治的高级阶段或者高级形式。最后，整治范围应坚持全域规划、全域设计、全域整治、整体推进，全域性的土地整治可以包括实现城乡融合发展、土地整治转型探索、实践有效的模式和方向^[1]。

2乡村振兴背景下关于全域土地综合整治出现的问题

2.1乡村人口流失

随着经济的不断发展，我国的城镇化建设发展迅速，人们的物质需求逐步升高的同时也追求精神文明的满足。如今乡村建设相对比较落后，许多青年人为了追求高质量的生活水平，纷纷走进城市工作，这导致了乡村人口的流失。这反映出我国城镇化建设的成果，同时也使得一些发展比较好的乡村有条件实现机械化发展。发展落后、无法实现机械化发展的乡村，在乡村人口流失的情况下，耕地的耕种率无法保障，这不利于粮食安全的维护，在一定程度上阻碍了乡村振兴战略的实施。

2.2村集体组织的主体作用未充分发挥

全域土地综合整治要依据村庄规划对村镇进行用地结构调整和空间布局优化，实施阵地在农村。村集体组织作为农村土地的所有者，是行使土地相关权能的主体。村集体组织也是与农户联系最为紧密的组织，在协调和规范农户行为时发挥基础性作用。目前，全域土地综合整治多为自然资源部门牵头安排项目，但村集体经济组织针对村庄存在的问题主动要求开展整治的情况比较少，在土地综合整治过程中责任感不强，不能主动协调各种关系，主体作用发挥不充分，存在土地整治用地结构调整难、权属调整不易、矛盾纠纷多等问题，甚至存在损害农民权益的情况^[2]。

2.3土地资源浪费现象

在乡村有许多父辈这一代继承祖辈宅基地的情况，而父辈的宅基地由此则被荒废或者限制，这造成了很多土地被撂荒。很多年轻人不愿意发展农业而选择进城务工，这一代的宅基地也被闲置。而一些留在乡村的年轻人因为无力购买城里的房子，选择在农村新盖房屋，这样进一步加剧了土地资源的浪费。

2.4缺乏有效的监管措施

全域土地综合整治在试点阶段赋予了试点省份调整永久基本农田和结余建设用地指标在省域范围内流转两大政策杠杆。在耕地保护和城市化用地矛盾突出、地方盲目追求建设用地指标的大背景下，如何杜绝地方以地生财，如何引导和管控地方在保障农民权益的基础上用足用好支持政策，目前还缺乏一系列的监管抓手和监管措施^[3]。

3乡村振兴背景下全域土地综合整治的路径

3.1突出“三导向”

突出“三导向”指的是在乡村振兴背景下全域土地综合整治的项目规划设计要突出三方面的导向，分别是生态优先导向、因地制宜导向、突出融合导向。在全域土地综合整治中，要保证不损害生态环境为前提，保证土地健康，在改善环境的基础上逐步实施各种整治项目，从而建立多样化的生态系统。

3.2精准施策，提供制度保障

一是探索构建土地综合整治项目从总体规划、立项、设计、实施、验收等政策体系出发，加强过程监督和资金管理，为土地综合整治的实施提供法律保障；二是拓宽公众参与土地综合整治的渠道，创新土地整治收益分配机制。社会资金的引入不仅可以减轻土地整治项目的筹资压力，还能使群众真正成为土地整治项目的实施者、监督者、获益者。建立合理的利益分配机制决定公众参与的积极性和最终成效，因此，应明确土地整治收益分配方式；三是创新规划用地指标使用制度，进一步挖掘存量指标，实行宅基地退出奖励机制。对零散耕地、零星建设用地进行及时整治后纳入后备资源库，通过提升质量和完善基础设施，形成与周边耕地或建设用地连片使用。对达到基本农田验收标准的，可以划定为永久基本农田

^[4]。

3.3农村全域土地综合整治工作体系的构建

首先，要做好项目的谋划和论证。全域土地综合整治，是一项比较综合的工作，对实施的地区要求较高。必须选择那些产业基础好、村民支持度高、政府高度重视、资金有保障的农村地区，才能保证该项工作的实施基础。其次，要根据村庄实际发展情况，明确建设目标。全域土地综合整治，可以保护耕地和永久基本农田、优化村庄发展的空间布局、保护村庄历史文化、提升人居环境和风貌。最后，要明确组织保障措施和项目的监管措施。组织保障是指由政府组织领导的机构设置，制定管理办法，成立专门的工作机构。监管措施是指监督工程进度和质量、资金的使用以及后期维护措施的建立。

3.4充分发挥基层组织的主体作用，激发内生动力

有效治理是乡村振兴战略的要义之一，开展全域土地综合整治应建立健全乡镇土地管理工作机制，促进乡镇治理结构和治理能力完善。通过提升乡村治理能力，在规范管理和制度约束的基础上，由自然资源部门负责提供政策平台和业务指导，村集体经济组织充分发挥主体作用，凝聚民心，共同参与到全域土地综合整治的规划编制、项目申报、项目实施及后期管护等工作中。同时，开展全域土地综合整治应以人为本，实现乡村生态环境得到改善、宜居性得到提升、一二三产业得到融合发展等，搞活农村经济，激发农民开展全域土地综合整治的内生动力^[5]。

结束语

综上所述，在乡村不断进步和发展过程中，土地整治作为乡村振兴重要的实施舞台，可以有效保护耕地，保护乡土特色，但是土地利用仍然存在着一定的不足，目前存在乡村人口流失、生产人力资源缺少以及土地资源浪费现象等问题，这在一定程度上阻碍了乡村振兴战略的实行。

参考文献

[1]刘敬财,王炳华,刘斯琦,孙艳.全域土地综合整治视角下村庄空间优化对策[J].乡村科技,2019(33):37-38.

[2]罗铁军.浅议新时期土地综合整治与生态修复[J].农业开发与装备,2019(09):146-147.

[3], 综述　农村土地全域综合整治改革试点. 丁狄刚 主编,杭州年鉴,方志出版社,2018,180-181,年鉴.

[4]杜俊娜.对实施农村全域土地综合整治的思考[J].农业与技术,2019,39(09):178-180.

[5]农发行浙江省分行课题组,樊荣.探索支持全域土地综合整治新路径[J].农业发展与金融,2018(12):30-33.