全域土地综合整治规划思路与探索

李延荣

摘要：按照《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》相关部署要求，各地积极开展全域土地综合整治试点工作。在具体推进过程中，一些问题亟需解决。基于新时代国土空间治理现代化的要求，全面理解全域土地综合整治的趋势和作用，探讨新时代全域土地综合整治规划思路，对于构建和完善系统完备、科学规划、运行有效的现代空间治理体系和治理能力现代化具有重要的意义。

关键词：全域土地综合整治；理念趋向；思路；路径；工作建议

引言

我国土地综合整治经过30多年的探索与实践，其内涵与外延随着时代的变迁得到不断丰富和发展。近年来，随着工业化、城镇化和农业现代化的快速推进，我国土地开发过度、无序、零散问题日趋严重，乡村耕地碎片化、建设用地利用低效化、生态用地退化以及空间布局无序化等多重问题并存，针对发展中出现的这些新问题，自然资源管理部门对土地综合整治政策进行了调整，逐步从注重耕地数量，向多要素综合、多目标统筹的综合整治转变，提出了提高耕地质量、推进乡村振兴、保护景观生态与文化传承等多目标新要求。

1全域土地综合整治的内涵

全域土地综合整治，是在现代国土空间治理的引领下，运用现代化的理念和手段，在特定区域内为充分挖掘自然资源利用潜力、优化空间格局布局、保护和恢复自然生态格局、促进乡村全面振兴而开展的全域全要素设计、一体化实施的治理活动；是现代国土空间治理体系不可分割的部分。以此为基础，全域土地综合整治就是现代国土空间治理体系在乡村地区的具体实现，就是以落实国土空间规划的规划管控为纲要而开展的一切优化和治理活动。

2现代国土空间治理体系的内涵

通常来讲，国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上做出的安排，包括总体规划、详细规划和相关专项规划。通过加强国土空间规划功能定位，全面落实各项制度，能够有效保护生态环境，确保现有土地资源得到高效利用。此外，通过加强国土空间规划功能定位与实施，能够进一步满足现代社会经济的可持续发展需求，将生态环境与国土资源统一协调，真正达到可持续性发展目标。对于国家相关部门来讲，要根据国家发展策略，对现有的国土资源规划方案进行完善，在提升现有国土资源利用率的同时有效保护生态环境。

3全域土地整治规划面临的问题

当前，全域土地整治规划试点工作正在全国如火如荼地开展，大都在传统土地整治基础上进行了一系列的有效探索和尝试，但也普遍存在以下问题。（1）缺乏科学的规划指引，现有村庄规划的统筹性不足，无法全面地对全域土地综合整治进行有效的指引。（2）对全域土地综合整治的内涵和目标任务理解不透彻，系统性、综合性、整体性不足，优化空间格局能力有限。（3）未能贯彻生态文明建设要求，未能落实生态保护优先。（4）缺乏试点资金来源，区域涉农项目资金统筹有限，引入社会资本机制不健全。如何解决或规避以上问题，成为做好全域土地综合整治规划的关键。

4全域土地综合整治趋向

4.1立健全权属调整的政策机制和技术体系

全域土地综合整治的核心任务之一是优化国土空间布局，在广东省农村地区土地权属现状之下，开展全域土地综合整治必然存在权属调整的需要。权属调整既是用益物权权利归属的变更，也是土地价值再分配的过程，权属调整能否顺利实施，直接关系到土地权利人参与全域土地综合整治的积极性。针对广东省国有土地与集体土地相互混杂，集体土地之间相互交错，亟需开展权属调整但缺乏政策路径的问题，建议：结合我国具体国情，健全土地权属调整的政策机制，允许在全域土地综合整治范围内打破权属边界，重新划分宗地和确定产权归属，既允许相同土地所有权之下不同土地使用权之间的权属调整，也允许国有土地所有权与集体土地所有权、不同集体土地所有权之间的调整，同时建立起土地权属调整的调查、评估、分配、登记技术体系，在坚持农民主体和村民自治的前提下，保障土地权属调整后的土地价值再分配公平合理，积极稳妥有序推进权属调整工作。

4.2优化资源配置

根据国土空间规划利用特点，合理选择规划指标，并遵守分级发展原则，对各类资源进行优化配置。通过科学利用土地资源，并对既有的规划方案进行改进，不仅能够提高土地资源利用效率，而且能够实现可持续性发展控制目标。相关人员要结合不同区域的具体情况，合理选择土地开发目标，并逐层分解，采取合理的管控方法。例如，可以采用土地年度规划方案，但需各个部门的审核通过之后方可实施。我国在土地管理环节实行两级发展制度，第一级的发展管理制度主要以土地用途为核心，采取自上而下指标，有针对性地开展各项管理工作，通过加强总体规划，更好地反映上级政府管理地方政府的意图，对土地发展权起到一定管控作用。第二级管理主要是地方政府对社会或者市场进行管控，主要表现为“一书三证”。

4.3提高土地管理重视，严格土地使用标准管控

针对城乡规划建设中土地管理存在的问题，要进一步加强土地管理工作，相关部门首先要认识到土地管理在城乡规划建设中的重要性，提高对该项工作的重视程度，从经济发展远景等战略目标出现，立足现状，视角长远，对土地资源进行科学合理规划，严格按照有关规范要求，切实有效开展土地管理工作，提高土地资源利用效益。其次，土地使用标准是开展土地管理的重要依据，也是规范管理的重要限制性要素，因此在土地管理中要结合区域土地资源及经济发展趋势等有效明确不同类型、范围内土地资源的用途，进一步加强对土地利用标准的管控，提高土地资源规划稳定性，为城乡规划建设提供稳定保障。此外，要加快推进类型建设用地标准体系建设，及时发现城乡建设中不合理用地情况，强化整体利用管理。

4.4明确土地规划目标

结合城乡土地规划目标的落实情况，工作人员需要对既有的规划目标进行完善，通过合理的分解，有针对性地进行治理规划，进一步提高土地资源利用效率。例如，在部分农村可以根据粮食产量情况，不断扩大农田规模，提高耕地质量，进而确保各项资源得到高效利用。此外，根据农村土地利用情况以及周围生态环境保护情况，优化各项规划指标，遵守低效开发原则，确保土地资源得到良好利用，进一步提升各项管理制度的落实效果。

结束语

科学配置建设用地是促进城乡经济社会活动可持续开展和自然资源节约集约利用目标同步实现的重要保证。当前，建设用地指标配置作为建设用地利用研究的方向之一还有进一步深化研究的空间，相关基础理论、配置规则及方法和法律法规保障体系的研究仍需不断加强。针对配置过程中存在的多学科知识的运用不够、配置规则及方法实践性有待加强、控制性指标设定过程科学性不足、相关工作缺乏法规保障等问题加强研究，对于不断提升指标配置科学性具有重要的意义。围绕建设用地利用的科学问题有很多，自上而下的建设用地指标配置作为中国特色社会主义土地制度的重要衍生一直未曾被忽视，在过去的几十年中对中国建设用地规模的控制起到了重要作用。

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