城市规划公众参与的大乘观

罗志光

摘要:

“大乘”用的是佛教中的概念，其实是一种“入世”的行为，城市规划要为大众服务，以民众的诉求为出发点，规划出民众心灵深处向往的城市生活环境。本文借用“大乘”的概念来呼吁公众参与在城市规划中的作用。从城市规划公众参与概念与起源的介绍到我国公众参与的现状分析，提出城市规划公众参与的大乘观。通过实际案例的应用得出城乡规划是为大众的规划，不能仅限制于规划师、规划管理者和审批者，这样的范围太小。不能只有“规划委员会”还应该有“公众委员会”，不能只听领导和专家的声音更应该去倾听公众的声音，树立为公众利益服务的大乘观。

关键词:

城市规划 公众参与 大乘

1.城市规划公众参与的概念和起源

1.1城市规划公众参与的概念

城市规划公众参与是指公众参与式社会阶层、公众需求多样化、利益集团接入的情况下采取的一种协调对策，它强调公众对城市规划编制、审批和管理实施过程的参与、决策和管理。

1.2城市规划公众参与的起源

公众参与最早起源于美国，它首先作为一种公共政策、一种协调建设中争议的手段被提出来，它具体是指公众对涉及自身及公共利益的事务享有一定的知情权和决策权，参与到行政决策中去，反应民众的声音。

2.城市规划公众参与的现状

2.1规划师规划民意调研工作不够深入

规划师在规划民意调研阶段往往只是停留在表面上的收集一些基础资料、勘察现状场地、拍拍现场照片等，而在民意调查方面总是欠缺的。

比如城市总体规划阶段，应该充分调研各社会阶层、各种职业和无职业的公众，他们需要一个什么样的城市、他们向往一个什么样的城市、他们希望城市发展的同时能留住记忆中的城市等等。或许，他们心里的城市在他们表述起来时是抽象的，但是只要充分听取、理解和采纳公众的意见，我们规划师可以把抽象的概念落实在具体的规划图纸上。

2.2领导意志严重

我们国家有“规划委员会”制度，从规划方案到规划成果基本都是由规划委员会来审查。比如县级“规划委员会”基本都是由县委书记、县长、各个局局长等来担任，虽然涵盖了规划、建设、国土、发改、水利等各个部门，但是都属于公务员一个职业。始终有一定的局限性（职务上或是职业上），因此，经常会出现领导依据自己的爱好来指定规划设计方案。这个阶段或许会偶尔会出现公众参与的意见，但是常常会被认为“不专业”而否决掉，当然包括部分专家意见。

2.3公众参与意识薄弱

在我国，城市规划公众参与的意识比较薄弱，法律意识和主人翁意识欠缺。因此，在城市规划方面只有热心人士和专业人士比较关注城市建设。一般的公众也许只有在触碰到自己切身利益时才会去提出不同的意见，特别是在修建性详细规划阶段。在这时，相关利益人才会关注自身利益与规划建筑的日照关系、退距关系、排烟、排水等问题。

2.4规划公示形式单一

当然，我国在城市规划成果阶段能真正体现公众参，因为，在正式审批之前在各住房和城乡建设局的官方网站上应该进行15日的公示制度。在公示阶段任何人特别是利害关系人可以对该规划提出质疑。但是该规划的公示形式较为单一，公众或许都不知道该规划将在什么时间公示，或许公众正要关心该规划时已经公示过了，就不能及时履行自己的监督权力。在网络信息发达的今天应该充分利用网络信息平台，通过电视、报纸、网站、微信平台、展示等多种形式公示规划，才能吸取更多的公众意见。

3. 城市规划公众参与的大乘观

“大乘”用的是佛教中的概念，其实是一种“入世”的行为，规划要为大众服务，以民众的诉求为出发点，规划出民众心灵深处向往的生活环境。

3.1树立为公众利益服务的大乘观

城市规划师与规划审批者都应该具有为公众利益服务的理念，而不是为“小众”服务。规划师所编制的规划要体现大众的价值观，不能为了迎合领导或者业主置大众利益而不顾；规划审批者更应该具有为人民服务、为大众服务的观念，以大众利益为前提，组织公众在各个阶段对规划的参与和监督，不仅仅只有“规划委员会”更要有“公众委员会”，“公众委员会”人员组成中要有社会各阶层、各种职业代表和利益相关者组成。

3.2编制公众看得懂的规划

由于考虑到公众参与规划的相关专业基础比较薄弱，因此，规划编制单位和规划管理单位应该将相对专业的规划成果转化为通俗易懂的“科普”形式。比如：规划设计理念尽量编成顺口溜、短语、口号等，便于记忆和理解。规划图纸要简洁明了、图例清晰、少用专业术语和英文代码，多用直观的效果图、实体模型和动画短片的表达方式。

3.3引导公众参与整个规划过程

规划过程是一个公开、公平、自由的沟通平台，让所有利益相关人平等地参与到沟通的过程中，通过可以被理解的、正确的、真实的、真诚的沟通，构建共识，形成共同的规划目标。因此公众参与应该贯穿整个规划过程：民意调查阶段、咨询讨论阶段、成果公示阶段和规划“后评价”阶段。

3.4收集公众的“后评价”

规划的公众参与不能仅停留在编制层面，更应该充分收集公众的“后评价”即规划实践的检查总结，总结规划的目标是否达到，规划是否合理有效，从“后评价”中可以获得更多的公众参与的信息，更有利于形成健全的城市规划公众参与制度。

3. 城乡规划中公众参与的实践案例

在《云南个旧市高级职业中学修建性详细规划》编制工作开展前我们就明确了公众参与的目标，并据此考虑到公众参与方案，将公众参与贯穿到规划编制前、编制中和编制后的全过程，也就形成了民意调查阶段、咨询讨论阶段、成果公示阶段、规划“后评价”阶段四个阶段。

a民意调查阶段

首先树立为公众服务的理念，参与的公众包括学校的建设者（政府机构）、使用者（学校领导、教师、学生等）和学校的关注者（市民、学生家长）等。在规划前充分收集各方面的意见，包括建设者、使用者和关注者三方代表举行座谈、填写调查表、通过电视、报纸、网络、电话等征询其他公众意见。

经过民意调查将收集到的意见与建议分类归纳整理，通过整理这些意见可以发现，教师、学生、学生家长、普通市民和网民比较关注的热点问题包括学校的建设规模、学校规划理念、校园景观、专业配置、各个校园功能布局等等；在山地校园分台、运动场地、总投资等市民也提出了很好的建议。其中一些建议对本次修规编制的思路与内容有很好的参考作用。

b咨询讨论阶段

在规划方案编制出来后，由规划局主持规划方案咨询会，除主管学校建设的市领导、市规划局局长、规划总工外，还通知了学校领导、教师、学生代表和学生家长等组成的“公众委员会”一起参与讨论该规划设计方案。市领导从整体角度来考虑建设规模、建设资金；局长主要关注规划技术经济指标；总工提出规划布局与教学相结合、道路坡度控制在国家规范的范围；学校领导考虑教学管理和使用安全；教师关心办公-教学-实验之间的功能联系；学生代表提出校园文化景观、宿舍使用和后勤服务配套的意见；学生家长更关心山地校园的安全、运动场地安全的问题，最终形成了各方面的咨询讨论意见，这样更方便规划编制单位修改规划设计方案。此次咨询讨论会将作为市民关心的建设项目在媒体的协助下在当地电视台相应节目进行播出，收集更多市民的公众意见。

c成果公示阶段

在规划成果编制出来后，由规划局在网站上进行为期15个工作日的公示，收集公众意见；学校将规划图和效果图张贴在老校园的宣传栏供全校师生观看，并设置有留言栏，大家可以发表自己的意见和建议；报纸、微信等多渠道信息将进行规划成果公示，收集公众意见。

d规划“后评价”阶段

当然，在校园建成后更应收集规划的“后评价”，规划“后评价”是指对已经完成的规划的目的、执行过程、效益、作用和影响所进行的系统的客观的分析。通过对规划实践的检查总结，确定投规划的目标是否达到，规划是否合理有效，通过分析评价找出成败的原因，总结经验教训，并通过及时有效的信息反馈，为未来规划的决策和管理水平提出建议，同时也为被评项目实施运营中出现的问题提出改进建议，从而达到提高规划的可操作性。 反馈和回应机制在公众参与中有着非常重要的作用，是保证公众参与与持续进行的原动力。

3. 结语

城乡规划是为大众的规划，不能仅限制于规划师、规划管理者和审批者，这样的范围太小。不能只有“规划委员会”还应该有“公众委员会”，不能只听领导和专家的声音更应该去倾听公众的声音，树立为公众利益服务的大乘观。

注释 参考文献

1、张京祥 《西方城市规划思想史纲》东南大学出版社 2005.05

2、全国城市规划执业制度管理委员会 《城乡规划与相关知识》 中国城市出版社 2014.07

3、有方空间 微信号youfang502 悼念I汉宝德：我丢弃了自己的假面具，与民众混在一起 2014.11.22