PPP 项目中模式中的“领导小组”机制问题探析

张倩

摘要：随着社会与经济的飞速发展，我国正在经历规模庞大的城镇化进程，大量基础设施建设项目如雨后春笋一般萌芽而生。与此同时，地方财政资金捉襟见肘，无法满足如此大规模和多样化的需求，滞后的管理模式很难适应发展迅速的形式，在这样的大环境下需要一种可以长期有效地解决矛盾的模式，于是PPP模式应运而生，并将在当前和以后相当长的阶段内扮演重要的角色。本文从PPP项目管理问题出发，分析了PPP 项目中的“领导小组”问题。

关键词：PPP项目；领导小组机制

1.引言

人们对城市基础设施及相关服务日益增长的需求，与传统模式下政府部门提供的低效的基础设施服务，已成为一对日益增长的矛盾。为了促进我国城市基础设施建设的快速发展，充分发挥PPP模式的有效性，“领导小组”模式应运而生。早在中国共产党成立初期，“领导小组”就作为一项重大制度出现在根据地建设中。20 世纪 50 年代，为加强党对国家事务的统筹领导，应对常规国家机构在处理庞杂的国家治理中表现出的能力不足问题，“领导小组”作为一种“亚正式制度”，在政权建设中大范围运用，成为国家政治制度的重要组成部分。设立“领导小组”机制，将是我国PPP理论研究和实践经验上的一次新的突破，旨在提高政府机构对于项目的治理能力，在优化资源配置、协调部门联动、解决重大问题上有更高效的运作。

2.基础理论

PPP（Public-Private-Partnership）指的是公私合作模式，是公共基础设施项目的一种融资模式。PPP模式起源于英国，在上世纪90年代，PPP模式大量运用于高速公路、铁路、地铁等大型交通项目，还包括了医疗、教育、城市供水、污水处理等大量基础设施的建设。PPP模式是在1980年代中期引入我国的，并且已经越来越多地用于基础设施项目中，例如运输，邮电和污水处理。PPP模式将私人资金以及先进的技术和管理经验引入基础设施建设中，并解决了基础设施建设面临的许多问题，它已被广泛关注并在世界范围内得到应用。然而，PPP模式也存在一些局限性，例如政府监管职能体系不完备、监管模式与手段滞后、监管针对性不强、运行效率低下等。

领导小组，是中国所特有的一种组织方式和工作机制。它的起源可以追溯到1958年，当时党中央决定设立五个“领导小组”来管理重要的国家事务。在中国，有大量取名“领导小组”的议事协调机构，如农村工作领导小组、中央外事工作领导小组等。它们是党政系统中常规治理方式之外的补充，并在特定时期，拥有跨部门的协调权力，而平时却难见身影。而且有些也没有人员编制，甚至不印公章，不单独行文。

为了促进我国城市基础设施建设的快速发展，充分发挥PPP模式的有效性，“领导小组”模式应运而生。早在中国共产党成立初期，“领导小组”就作为一项重大制度出现在根据地建设中。20 世纪 50 年代，为加强党对国家事务的统筹领导，应对常规国家机构在处理庞杂的国家治理中表现出的能力不足问题，“领导小组”作为一种“亚正式制度”，在政权建设中大范围运用，成为国家政治制度的重要组成部分。设立“领导小组”机制，将是我国PPP理论研究和实践经验上的一次新的突破，旨在提高政府机构对于项目的治理能力，在优化资源配置、协调部门联动、解决重大问题上有更高效的运作。

3.“领导小组”机制的概念

以县级上党和政府的领导小组为基本对象，按照其变化趋势主要分为党政相对分离、以党代政、党政分开、以党领政四个阶段，具体发展过程可参照下图。

图 2-2 领导小组机制发展过程

中国的“领导小组”类似于特别小组，它是一个非正式的机构，是在一项任务需要来自各个公共机构的投入的情况下成立的。因此，“领导小组”的主要功能是协调这些机构以做出一些高级别决策并完成复杂的任务。“领导小组”存在于中国各级的政党和政府体系中。后来，它被应用到政府系统中，以协调其职能性的政府机构，以完成更复杂和整合的任务。“领导小组”的组成是面向任务的，也就是说，它是为完成特定任务而建立的。“领导小组”每月召开一次会议，分配必要的任务以确保安全。“领导小组”还负责联系各方职能部门，帮助开发商迅速获得项目进行所需的各种许可证和审批文件，这种方式在项目上被称为“绿色通道”。

4.PPP项目“领导小组”机制

（1.）信任机制

信任机制是指企业系统中构成、影响相互信任关系的各部分及其之间的关系管理机制。PPP作为政府与私营部门合作，促进公共项目发展的重要模式，信任是双方建立稳定合作关系的基础，互动与信任是合作关系治理的关键因素。因此研究PPP项目中政企双方的合作关系，制定PPP信任机制的建设体系，对于增进双方合作信任水平，提高合作关系的治理效率与效果，维持PPP项目合作的可持续性，都具有重要的意义。信任有利于消除公私双方的壁垒关系和对抗思维，使公私双方的合作关系更加紧密，从而更好地发挥各自的优势，提升绩效。而过高的信任也会大大弱化正式契约的监控作用，使机会主义造成的后果更加严重，反而不利于绩效的提高。

（2.）责任机制

责任机制是具体规定企业内部各个部门、各类人员的工作范围、应负责任及相应权力的制度。PPP 项目的责任，是 PPP 项目实施过程中各参与主体所承担责任的统称。具体来看，政府主体承担着：项目发掘与论证、项目方案确定、社会资本方筛选、项目监管、项目支付责任、项目公共利益维护、接收项目资产移交等责任。在全生命周期内PPP项目主体履行的责任相互连接、有机统一。这些责任共同形成了一个动态的责任体系。责任体系可以通过正式的合同进行明确规定，也可以由项目主体进行非正式的协作与共担。责任体系还与 PPP 项目实施过程中的财务体系、组织架构、基础环境等有机结合。概括为 PPP 项目的责任机制。

（3.）协调机制

协调机制主要涉及领导、组织、执行、督察、考评、奖惩等方面的制度建立与运行。从目前PPP项目实施的成效来看，一些PPP项目在利益分配过程中存在很多问题，特别是在建设和运营过程中，仍然有很多问题，在建设过程中私人部门可能为了节约成本，造成偷工减料的结果，在运营过程中，私人部门看准政府部门在签订特许经营协议的不严谨导致的法律空缺，趁机获取更多的利益；政府部门在公私合作中处于优势地位，这容易导致政府部门契约精神的缺失。对于这种情况，需要结合利益分配原则构建ＰＰＰ项目利益协调机制，建立ＰＰＰ项目利益协调机制让政府部门与私人部门所拥有的资源有机结合，充分发挥核心利益相关者优势，实现公共体育服务核心利益相关者利益的合理分配。

（4.）激励机制

激励机制是指通过特定的方法与管理体系，将员工对组织及工作的承诺最大化的过程。PPP类项目具有投资额大、 复杂性和动态性高的特征。在 PPP 项目建设运营过程中，经常存在私人企业与政府之间信息不对称和利益冲突的情况，同时政府监管不力及缺乏有效的激励机制而导致合同纠纷、项目中止等情况发生，如何建立行之有效的激励机制、提升项目运行质量，引导社会资本行为对于项目的成功来说至关重要。

5.结束语

从本质上来说，地方 “领导小组”的运行机制即是通过一定的组织结构设计和运行机制，改变原来对地方政府的弱激励，而转变为一种以“项目”为载体，用地方政府的“实质权威”取代部门的“正式权威”，辅之以地方党政精英监督的激励机制，最终达到对地方政府强激励的目的。在实际的PPP项目中，“领导小组”主要以这几种方式影响项目进展，例如主要通过协调各方机构来提高效率，应对困难可以快速做出重要决断以及联系各职能部门加快各类审批办理。“领导小组机制”作为一种依靠小组领导、权威训诫的方式开展的治理行为，同时也作为一种地方政府的治理工具，将领导 权威内嵌于科层体制之中，依靠组织化的领导权威将横向的组织协调机制转化为纵向的科层命令机制，通过“领导吸纳”、“责任捆绑”和“领导批示” 等环节，对原有的科层系统的激励增强。

我们也应当注意在这种权力结构和上下级互动过程中“小组机制”产生的权力运作的自我再生与政府管理中的自我扩张而带来的政府部门碎片化管理问题。同时，“小组机制”过度依赖于高层权威，领导小组的泛化设置和使用伴随着地方治理资源被不断地动员和使用在各个治理领域，高层政治精英的注意力资源也不断在各种专项治理中转移，无法形成足够的、稳定的和合理的资源分配，其组织动员和机制创新效果将大大减弱，因此，非但没有消解常规治理制度的治理问题，反而被常规制度的“循规性”所消解。正如科尔奈所言“每一种体制都能够在制度内部修正其有巨大危害的体制特征，但是它们无法完全克服并彻底消除这些体制特征，因为这些特征深深根植于制度自身，并且具有自我复制的倾向”。在目标管理责任制和惟上负责制的双重压力下，地方政府追求短期的规模效应的动力远远大于建立治理的长效机制，产生了治理过程的“棘轮效应”，不断给只能向前而无法后退的“齿轮”加大任务计划，使得路径优化变得更为困难。

参考文献

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