基层检察机关民事执行工作实证分析

杨丹

摘 要：民事执行检察监督工作快速推进，但仍面临着制度保障刚性不足、信息共享机制建立不全、调查核实权保障不多等困境，一定程度上制约基层检察机关民事执行监督工作发展。为此，基层检察机关应加强工作理念转变、拓宽线索发现渠道、创建良性协作机制、加强自身能力建设、构建规范监督模式，进一步提升工作质效。

关键词：民事执行 检察监督 困境 强化路径

近年来，民事执行检察监督呈跨越式发展。但司法实践中，基层检察机关在民事执行监督工作上还面临诸多困难。现拟以T市近四年民事执行监督案件为分析样本，结合工作实际对基层检察机关面临的困境进行探讨，并提出强化民事执行检察工作的对策建议。

一、民事执行检察监督的基本情况

2017年至2020年，T市共受理民事执行监督案件973件，提出检察建议976件，法院采纳952件，采纳率约为97.5%。根据统计数据并结合调研内容，T市民事执行检察工作呈现以下特点：

1. 案件类型占比不均，对执行人员违法监督不足

T市民事执行检察监督的范围覆盖全面，主要监督类型是针对人民法院怠于执行的违法行为，合计417件，约占案件总数43%；执行制裁措施行为违法监督案件合计198件，占比约20％；执行实施行为违法监督案件合计272件，占比约28%；而执行审查行为违法监督案件合计89件，仅占比约9％。但T市的民事执行检察监督案件类型占比不均，实体监督较少，针对执行人员违法行为的监督案件更少，不足案件总数的1％。

（二）监督对象多元化格局初步形成，对“执行难”、“执行乱”的监督齐头并进

针对怠于履职的监督历来是民事执行检察监督的重点，从2017年度占比72％，至2019年占比89.4％，占据绝对主导地位。随着人民法院近几年破解“执行难”的力度加大，当事人针对“执行难”的监督申请逐步减少，而检察机关在监督重点上亦有向监督“执行乱”的违法行为转移的趋势。2020年度，T市对怠于执行监督所占案件比重有所下降，执行实施行为违法监督、制裁措施违法监督占比攀升明显，各监督类型占比趋于均衡。

（三）依职权受理占比逐步增大，以类案监督为主要方式

2017年至2020年T市民事执行监督依职权受理的案件总量为875件，约占受理案件总数的90％。且从历年数据统计来看，依职权启动民事执行监督程序比重越来越大，正逐步成为启动民事执行监督程序的主要方式。其中，类案监督成为依职权监督的主要类型。根据2017年至2020年T市民事执行监督案件的数据统计，2017年不存在类案监督，而至2020年度，类案监督已占据绝对主导地位。

（四）地域差异大，地区监督工作发展不平衡

从监督内容看，T市所辖的县市区所监督的执行案件类型及监督的违法行为侧重点均不相同，存在地域差异大的特点。如就2019年而言，T县监督的主要是执行法律文书的适用法律错误问题，W市主要监督的系涉虚假诉讼的民事执行案件，Y市的监督重点则针对终结本次执行后发现有可供执行的案件。此外，还存在各地区发展不平衡的现象。2017年至2020年T市所辖地区的民事执行检察监督的案件数量最高为245件，最低的仅为47件，民事执行监督案件数量存在明显的差距。而通过对执行监督率的数据进行对比，在一定程度上表明民事及执行检察监督工作在各地区的发展存在不平衡的现象。

二、基层检察机关存在的问题及面临的困境

当前，基层检察机关民事执行监督工作取得了较大成效，但在司法实践中依然存在案源不足、监督浮于表面、监督能力及效果与需求不匹配等问题。除队伍建设不足外，究其根本系因制度及体制机制弊端所致。

一是制度保障刚性不足。我国关于民事执行检察监督的法律依据是《民事诉讼法》第二百三十五条，但该条规定系原则性规定，并未涉及监督具体问题的规定。检察机关通过内部监督规则及与人民法院会签文件的形式弥补法律规定的不足。但这些具体化的规定不具有刚性，且仍无法满足民事执行检察监督所需的制度保障。

二是信息共享机制建立不全。对于检察机关而言，案源不足已成为遏制监督的关键要素。在司法实践中，检法机关虽已达成基本共识，但并未真正建立执行信息共享机制。各地检察机关虽有不同形式的探索，并未形成普遍性、完善的协作机制，一定程度上限制了基层民事检察监督工作的发展。

三是调查核实权保障不多。检察机关的调查核实权是限于相对人配合情况下的柔性措施。而在自侦部门转隶的背景下，检察机关的“威慑力”大不如前，被调查对象不予配合审执妨害检察机关调查核实的行为时有出现，不利于检察监督职能的顺利实现。

四是受监督部门办理程序不明确，检察建议刚性约束力不强。根据两高会签的《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》，人民民检察院提出的民事执行监督检察建议，统一由同级人民法院立案受理，但对建议的审查程序却语焉不详。实践操作中，各地对此做法不一，但均未将检察建议作为监督案件进行办理，且因检察建议的刚性约束力不强，各地缺乏有效的规范，直接影响了回复质量及监督效果。

三、基层检察机关强化民事执行监督的路径探索

在现有立法制度和司法环境下，基层检察机关要积极探索民事执行监督的强化路径，有效解决民事执行检察监督过程中存在的普遍性问题，不断推进监督、提升质效。

一是加强工作理念转变，达成双赢多赢共识。民事执行检察监督制度是一种带有监督与配合双重属性的制度。在司法实践中，基层检察机关要树立监督与配合并重的监督理念，通过权利救济、权力监督、纠纷化解等形式，助力人民法院共同破解“执行难”，维护司法权威。

二是拓宽线索发现渠道，破解案源不足难题。案件信息是解决执行监督来源问题的唯一办法和出路，基层检察机关要破解案源不足的难题。扩大宣传，加强社会认同感；整合内外资源，建立线索移送机制；针对依职权监督的案源问题，充分运用检察监督线索分析平台等信息化手段的同时，加快实现与人民法院执行信息共享。

三是创建良性协作机制，推动执行监督发展。基层检察机关应加强部门协作，通过探索建立良性协作机制，共同形成监督合力。可以建立与政法委员会的法律监督衔接配合机制，通过建立专题会商、线索互送等机制，获取支持；也可推动与纪检监委共同建立审执人员违法信息库，有效管理违法信息，跟进监督违法人员办理的相关执行案件。

四是加强自身能力建设，提升监督工作质效。提升监督能力是检察机关提升民事执行监督工作的关键因素之一。基层检察机关应与人民法院加强业务交流，提升监督业务水平；上级检察机关应当通过颁布规范性文件、下发办案指引、发布指导性案例等方式规范办案、提升能力；基层检察机关也可引进人民法院执行专业人才，优化人员配置，壮大民事检察队伍，提升检察人员整体素质。

五是完善审查程序设置，构建规范监督模式。检察机关要不断完善办案机制，创新监督方式，形成依法规范的民事执行检察监督模式。一方面细化案件审查流程，规范办案程序，提升监督效果；另一方面可适当扩大听证案件范围，进一步推进检务公开，塑造监督公信；另外，可在提出检察建议等监督意见之前，增加向人民法院发送问询函的前置程序，丰富监督方式，既可提升办案的精准性，也可加强法检之间的有效沟通。

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