土地征收制度改革及农民权益保障分析

顾文锋

摘要：十四五”时期，广西玉林市要加快“四强两区一美”两湾先行试验区建设，首先要加快公路、铁路、港口、机场的建设，近年来建成了玉林福绵机场，以及积极推进南深高铁南宁至玉林段、玉林至岑溪（桂粤省界）段、沙河至铁山港东岸铁路支线在建工程，进一步推动桂林至玉林、贺州至梧州至玉林、玉林至北海、贵港至玉林4条城际铁路开工建设。随着国家重大项目建设步伐加快，交通基础设施的不断完善，玉林市将成为广西区重要的发展地级市之一。城市要发展，用地要先行，公共服务设施用地、基础设施用地、工业用地城市建设用地不断增加。根据农村土地征收制度改革等三大改革制度实施细则，如何规范农村土地征收制度、农村集体经营性建设用地入市制度试点工作，科学利用有限的土地，完善土地征收的土地增值收益分配机制，完善国家、集体、个人土地增值收益的分配机制,是当代决策者们思考的课题。

本文将主要针对土地征收制度改革、农村集体经营性建设用地入市制度试点以及保障农民权益的措施进行分析。

关键词：土地征收制度；改革；农民权益；保障

引言

国土资源部在农村土地征收、农村集体经营性建设用地入市和宅基地改期三项制度改革指导意见中指出：在农村土地征收改革方面：要探索缩小土地征收范围;规范制定征收目录，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息；完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制等。在农村集体经营性建设用地入市制度方面：针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径；建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，保障农民的合理权益是这次土地征收制度改革的主要内容之一，充分体现国家高度重视被征地农民的长远生计。

1土地征收制度的背景分析

2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，这标志着，我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。2015年广西玉林市北流市作为国家首批“农村集体经营性建设性用地入市试点县市”之一，土地入市后，历经6年了，土地征收的国家、集体、个人的土地增值分配收益等问题，作了多次调整，不断完善了征收制度改革中土地增值收益比例，确保合理提高被征地农民的合法权益得到实质性的保障。土地征收制度改革是我国社会关注的焦点，在土地征收制度改革过程中，由于征地制度而引发的矛盾也越来越多，尽管地方政府会通过法律政策来设置一些现行征地政策来进行约束，但是并没有真正得动摇土地征地制度的核心。有关部门将土地征收制度融入到我国经济改革的大背景下，符合我国的国情，才能够更好的寻找出约束征收制度改革的主要因素，通过系统化的改革来改善这些因素对土地征收制度效果的影响，根本上做好征地制度的改革。

2土地征收的主要特点分析

土地征收制度主要是国家为了更好得保障社会的公共利益，利用法定程序来将农村集体土地所有权转化为国家所有权，并给予农民一定的补偿的活动。在土地征收的过程中涉及到了地方政府，土地使用者和农民等主体，同时也需要明确征收关系与出让关系，政府不仅是征收的主体，同时也是出让人，政府要充分的发挥出角色的特点，以行政的手段来形成一种强制性的买方，从而更好的垄断整体的市场，在高价转让中能够获得土地的大部分收益。其次，土地征收有着较强补偿性的特点，土地征收这是符合公共利益的行为，为了更好的保障土地征收权的合理使用，要严格的按照土地的用途来进行相应的划分，判断土地征收是否合法。最后，土地征收是基于社会公共利益而实行的，如果政府通过牺牲某些特定人的合法权益来满足其他社会成员自身利益需求的时候，就必须要对受损的那一方给予公平的补偿措施，这样能够避免社会矛盾的出现，维护社会的和谐和稳定。

3土地征收制度实施面临的问题

3.1征收现状分析

自从改革开放以来，我国工业化水平不断提升，城乡发展越来越快。随着城市化进程的不断发展，建设用地的需求越来越强烈，这也使得对土地征收面积在不断的上升中。广西玉林市北流市土地征收面积（含农村集体经营性建设用地入市）由2015年4560亩，增加到2020年的15600亩，年征收面积增加了3倍多。虽然耕地指标通过土地复垦、旱改水、增减挂等土地整治项目来补充，不足部分从其他县市购买耕地指标解决，但几年来也产生了数千人失去土地。

3.2农民自身的权益无法得到全方面的保障

随着现在征地面积的不断扩大，农民自身的权益就会得到一定的侵犯。公共权益的概念有一定的抽象性表现在其主体的不确定性，公共权益的受益人和利益之间存在着抽象性的关系。国家政府是权力行使的重要体现，具有很强的决定性，这也会导致公共利益在法律上的界定具有一定的模糊性，由于行政权力在其中的过度干预，这也会导致市场所解决的问题转化成行政方式，政府的垄断行为会使得土地征收机制被无限的放大。存在部分人员通过公益性项目利用低标准的补偿形式来对土地进行征用，这从某种程度上来说，将土地的投资压力转移到了农民手中，这也是对农民自身财产的一种侵犯。

3.3没有遵循农民为主体的重要地位

目前，我国的法律规定，农村土地归农民集体所有，农民集体并不是某种意义上的组织，而是全体农民的一种集合体，这是一种比较抽象的概念，并不具备法律意义上人格的意义，所以农民集体并不具备一定的法律主体资格，这也使得农民不能很好得对土地进行有效的管理。对于一个农民来说，他在法律上虽然具备了主体的资格，但是他不能独立的享有土地所有权，依据法律来对土地进行相应的承包，但是却无法抵抗国家的强制土地征收。如果国家要对这片土地进行强制征收的话，农民几乎就没有反抗的机会和权利，在土地征收的审批整个过程中农民都是无权参与的，也不能够很好的拒绝强制性的征收，这个就导致农民在土地征收中存在着很大的劣势性。

3.4土地补偿的标准是比较低的

在对土地进行征收时，需要出示一定的补偿费用，通常包括土地补偿费，安置补助费和附着物补偿费。土地补偿费的具体标准是征收前三年平均年产值的6倍以上，10倍以下。安置补偿费则需要根据具体的人口数来计算，每个人的标准为征收前三年平均年产值的4倍以上6倍以下。对于被征收的农民来说，如果支付了这两项费用，还是不能够满足原有的生活质量和生活水平，经过人民政府的批准可以适当的增加补助费用，但是在增加补助费用时，两者费用的合计不能够超过平均年产值的30倍。附着物补偿则需要根据每个省人民政府的具体规定，省级人民政府则需要参考具体的标准和要求，结合现代经济发展的实际情况来设计相应的费用，如果是特殊情况的话，可以适当的提高征地的标准。利用上述标准来计算，如果土地转化为工商业使用的话，补偿费用大约是每亩2~3万元左右，我们通过土地平均市场价格分析，每亩的价格都能够达到几十万甚至上百万，市场价和补贴费用的价格差距太大，总而言之，在土地补偿标准设计上还是比较低的。

3.5土地补偿的形式比较单一

我国在制定补偿具体标准的过程中，可能只考虑到了土地在征用前所带来的经济效益，而忽视了土地自身所带来的社会价值。在土地补偿中，仅仅考虑到如何利用补偿费用来保障农民生活水平的稳定性，并没有充分的了解到货币会随着现代社会经济的发展出现贬值的情况，货币的贬值会影响了农民生活质量的提升。有关部门应该正确地认识到被征土地自身的价值，不应该只以经济价值所衡量，更应该充分的考虑到其外部价值，对土地补偿的形式也不能仅仅以经济补偿为主，而应该全方面的拓展，从多个方面来保障农民的生活水平。

4加强优化的各项措施分析

基于以上内容的认识，有关部门要充分的了解到我国土地征收过程中所存在的各种问题，结合我国农村土地的实际情况，对土地征收制度进行进一步的创新和改革，采用各种措施来切实地保障农民的切身利益。

4.1逐步的缩小征地的范围和规模

对土地进行相应的征收时，应该满足两大基本标准，首先征收的土地是以公益为主要的目标，其次还要对农民做好公正的补偿。对于大多数地区来说，具备工商业性质的土地，往往只能通过购买来获得土地的出售，也需要经过双方当事人沟通和协商才能够进一步的开展，政府不能够利用自身的强制力为盈利的企业获得土地来提供方便。政府只有以公益为主要目标时，才能够利用自身强制性的征地权，但是，在我国仍然存在着土地征用权滥用的情况，这会极大的影响农民的权益，甚至会激化社会的矛盾。为了防止滥用土地征用权，有关部门要对政府强制性取得土地的权利进行相应的限制，并且对征地的范围进行相应的界定，从而更好的保障农民的自身权益。

4.2有效的规范征地的行为

在征地之前，有关人员需要以相应的书面通知告诉征地人，并且写明征地的原因，征地的具体范围以及征地的主要单位，更好的保障征地工作公开透明的开展，还需要给予被征地人员一定的时间来思考。在思考完毕之后，如果被征地人员认为申请符合公共的利益，没有任何意见之后，征收部门应该正式的通知被征地人和用地人，就征地的具体事项进行相应的说明。如果被征地人员在思考期间，认为他并不符合公共的利益，对于征收部门来说还需要举办相应的听证会进行相应的讨论，如果仍然不能够解决的话，被征地人可以通过法律的武器来维护自身的合法权益，除此之外，如果征地机关并没有履行法定的手续，或者是给予被征地人足够的补偿费用，那么也可以拒绝土地征收行为。

4.3不断的提高土地补偿的标准

对于有关部门来说，可以适当的考虑用地市场的价格来作为土地征收的具体标准，土地补偿要参考市场的价格，对农民进行合理的补偿，在遵循公平补偿的原则下，具体的补偿费用应该包括土地市场价格和补助金。广西北流市每年召开征地和拆迁补偿费标准听证会，从2016年起至2020年对土地补偿费进行了3次调整，比增46%，竹木果树补偿、房屋拆迁补偿费增幅达38%。迁坟补偿费增幅达126%。通过提高征地和拆迁补偿标准，加快了征地工作进程，也保障了被征地农民的合理权益。

4.4探索更全面的补偿费用的形式

对于征地的农民来说，不能简单的以费用来进行补偿，应该从农民自身出发，妥善的安置失去土地的农民，对补偿费用的形式开展进一步的探索。首先对于失去土地的农民来说，当地的人力资源部门要组织进行培训，转变农民的思想观念，让其掌握更多的技能，提高其就业的竞争力。其次对于大多数农民来说，失去土地可能会导致自身的收入有所下降，失去土地的农民就会考虑未来的生活资金来源，这也是农民面临的主要风险。所以在征地补贴中，不仅应该包括土地自身的价格，同时也要考虑到被征地农民应该享有的土地所带来的经济效益，有关部门要给予农民更多的补偿，并为其提供最基本的医疗保险，保障失去土地农民的基本生活水平。(1)北流市人民政府制定被征地农民社会保障制度：凡符合条件的被征地农民，纳入养老、医疗、、最低生活保障等城镇社会保障体系，被征地农民保障资金由国家、集体、个人共同承担。(2)建立被征地农民的就业保障制度：将被征地农民纳入失业登记范围和就业服务体系，鼓励、支持被征地农民自主创业，市人民政府从土地出让收入中安排适当数额的资金扶持被征地农民再就业。三、留用地安置规定：按征收集体土地面积的一定比例安置留用地给被征地农村集体组织，作为其经济发展保障性建设用地，自主经营、可兴办企业或商铺开发。通过上述三点措施，有效地保障村民的再就业、养老、教育、医疗等权益。

4.5征地制度改革的目标分析

对征地制度进行改革的最终目标应该是基于政府公用征地和财产保护的基础上，不仅要充分的体现出宪法对于个人财产保护的内容，同时也需要强调集体土地所有者的权利，加强对集体土地财产权的保护。除此之外，有关部门要为公用土地的征收留好通道，可以更好的保障我国公益事业的不断发展。所以在未来土地征收制度改革的目标，应当是通过系统化的改革，建立以符合社会公众利益为目标并按照现代土地市场价值来进行公平补偿的土地征收制度。

4.6建立了合理的集体性建设用地入市制度

在现在农村土地征收过程中，经常会出现农村集体建设用地的权力和职能不完整，不能够同权同价的开展交易，以及交易规则不够健全等多种问题。有关部门要充分的明确对于农村集体经营性建设用地制度的各项条款，并且赋予经济型建设用地出租，转让等多种权利，同时也要完善一些市场交易的具体规则，对市场的各项行为进行充分的监督。根据广西玉林市北流市2015年以来的农村集体经营性建设用地入市试点以来，通过对入市途经、土地出让、土地转让、、土地出租、抵押、土地增值收益分配等实施细则逐年修改完善，国家、集体、个人的土地增值收益得到了很大的增长，得到了自然资源部的认可，2021年8月广西区先行推进农村集体经营性建设用地入市试点县（市、区）名单由2015年的2个增加到了32个。

4.7对于农村宅基地的管理

在农村土地征收过程中，也会遇到农村宅基地的问题，宅基地的征收较困难，要想进一步的保障农民的切身权益，就应该对宅基地取得方式进行完善，进一步的保障农民住房的安全和稳定。由于历史原因，经常会出现一户多宅的情况，要探索一个有效的补偿措施，从而使得农民自愿的转让宅基地。除此之外，有关部门还需要对宅基地的审批制度进行相应的改革和完善，要充分的发挥出农民民主的管理效果。从2021年8月开始，北流市人民政府出台了农村宅基地房地一体登记制度，对原有农村宅基地明确权属，进行房地一体登记，为以后的农村宅基地科学规划利用、有偿转让使用打下基础。

5结语

有关部门要对土地征收制度进行进一步的完善，充分的明确农村土地的主体，同时也要对新旧制度在交替过程中所遗留的问题进行进一步的解决。有关部门可以通过建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，给予失去土地农民更多的经济保障，加强对农民的培训，帮助其再就业，实现农民生活水平的提升。随着我国城镇化建设的不断发展，虽然城镇人口数量在不断的增加，但是深入农村，很多问题并没有得到妥善的解决，我国政府应该进一步的加强对土地征收制度的重视，充分得保障农民的切身利益。

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