城乡规划中的公共利益分析

赵春祝 于梅洁

摘要：城乡规划中的公共利益受多方面因素影响，在利益调整的过程中十分容易被损害，因此从维护公共利益的角度出发开展城乡规划十分必要。为保证公共利益、促进城乡可持续发展，尤其是在国土空间规划工作新形势下，城乡规划环节必须强调专业性、科学性、实用性，从决策管理、人力资源管理和监督管理等多角度出发，提高工作质效。

关键词：城乡规划;公共利益;公众参与;利益保障;

随着社会的发展，尤其是在《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(中发〔2019〕18号)的新要求下，人们对城乡功能和城乡建设规划标准提出了更高的要求，在城乡发展过程中保护人民公共利益不受损害至关重要。从现实角度来看，城乡规划是一项难度大、周期长、复杂性高的系统工程，而维护公共利益则是这一工作的必然要求。为此，城乡规划工作者应该在工作中不断思考公共利益。

1 城乡规划概述

城乡规划是一个有层次的空间利益调整过程，可调节社会利益，实现公共利益最大化。通常来说，城乡规划需要兼顾宏观和微观，在实际作业环节包括以下内容：(1)城乡区域规划。这种城乡规划属于大面积分区规划，规划难度较高且规划范围较广，在实践工作中具有诸多不确定性因素。(2)城乡整体规划。此类型规划要求从整体角度出发实现城乡规模和发展目标的共同规划，在实践中容易出现设计与实施脱节的情况。(3)城乡细致规划。随着城乡规划可变性影响因素的增加，城乡规划编制必须展现出更强的细致性特征，从而为避免资源浪费提供保障。在城乡规划过程中，面向全社会倡导分配公平、实现依法分配、优化生存环境、促进全面发展和提供优质公共服务是公共利益的主要内容。此时，公共利益具有矛盾特质。从城乡规划时间的角度来看，短期性公共利益与长期性公共利益并存，二者既矛盾又统一；从城乡规划利益考量的角度来看，统一性利益和冲突性利益并存，都会对城乡发展速度、质量产生重要影响；从城乡规划的角度来看，公共性公共利益和非营利性公共利益并存，为提高城乡公共服务质量提供助力。

2 城乡规划与公共利益的关系

城乡规划与公共利益之间存在密切的联系，从实践角度来看，城乡规划是实现公共利益最大化的方法；从发展角度来看，公共利益是城乡规划的核心与落脚点。城乡规划需要满足人们的现实需求，也必须提高城乡规划水平，它们都与公共利益息息相关。从现实角度来看，城乡规划中的公共利益有着极强的指导作用，能够为城乡规划提供方向指引，公共利益内容就是城乡规划发展的目标。在我国的城乡规划中，公共利益随着社会经济的发展而不断变化，经历了国家利益至上(1949—1977年)、国家利益与市场主体利益冲突交织(1978—1991年)、经济发展(1992—2012年)、社会公平与生态环境保护(2013年至今)等多个阶段。从城乡规划的公共利益流变等中不难发现，城乡规划需求与公共利益的目标始终一致，二者相互影响、相互依存。

3 城乡规划中保障公共利益的策略

事实上，城乡规划属于公共决策的一种，决策的根本目的就是实现利益分配，打造合理的利益分配格局既是城乡规划的现实要求，也是保证公共利益的根本方法。既然提到利益分配，必然涉及利益主体，城乡规划的本质是多主体之间的利益博弈，只有充分发挥政府、公众和市场的作用，展现城乡规划的纽带功能和社会服务功能，才可形成最佳利益分配格局，最终实现公共利益。

(1)基于决策管理实现公共利益。

随着中共中央国务院提出建立国土空间规划体系，城乡规划要求、技术、条件、法规都在变化，为了谋划可持续发展的空间蓝图，城乡规划的决策思路、方法也要不断改变，保持决策科学性、适用性是实现公共利益的有效路径，因此政府部门需要强化决策管理。在实践工作中，一旦城乡规划决策忽视个别主体利益或决策思路错误，就会导致多主体利益博弈局面失衡，进而让公共利益受损。在对城乡规划公共利益的思考中，避免绝对的精英统治、深化社会公众参与应该成为重点。

为提高城乡规划的决策管理质量，相关工作人员需要从保证公共利益的角度出发，推动决策制度完善，提高决策科学性和规范性。基于此，政府需要以全面管控为目标建立健全决策制度。在城乡规划过程中，政府必须发挥自身职能，深化宏观调控与微观管理，协调多元主体关系。多主体参与的利益分配必然存在相互竞争，此时政府需要主导规划工作，基于自身的职能保证公平竞争。为此，应该重视决策制度建设。比如：明确规划标准，建立准则机制，强调规划规范性；建立公众参与制度，倾听群众声音，从根本上保障公共利益；建立依法决策机制，从法治视角出发实现城乡规划决策管理。在实际作业环节，政府还应该以提高城乡规划质量、维护公共利益为目标，优化完善社会利益分配机制，为减少利益冲突、管理利益博弈和保障分配公平奠定基础。此外，在决策管理过程中，还需要加强政府廉政建设、约束政府性行政首长的个人意志；更应该积极提升政府业务透明度和公益性，为打造更具公信力、决策力的服务型政府做好准备。

(2)基于人才管理实现公共利益。

城乡规划工作的执行主体是人，城乡规划工作者必须代表政府维护公共利益。从现实角度来看，城乡规划工作的难度和压力并不小，城乡规划工作者必须具备扎实的专业知识基础、丰富的实践经验、强大的抗压能力、长远发展的眼光和强烈责任心才能做好这份工作；而且，城乡规划对从业者的职业道德修养提出了极高的要求。现代社会发展日新月异，让城乡在发展中以不变应万变是城乡规划工作者的工作目标。其中，不变是指城乡规划工作者必须始终保持文化特色不变；变则是指，随着社会经济的发展，国家政策与市场环境变化，城乡规划需求也不断发生变化，城乡规划工作者必须适应这种变化，还需掌握变化规律并将其应用于日常工作。由此可见，只有综合素质高的专业人员才能担任城乡规划工作，所以在实现公众利益的过程中必须强调城乡规划的人才管理，深化专业人才培养。

在城乡规划过程中，必须聘用专业技术人员。面向城乡规划工作者的人才管理工作需要从人才培养和管理两方面着手，强调人才思想和行为的共同管理。培养时，需要兼顾德育与智育。比如，加强城乡规划工作者职业能力的培养，增强从业者实践能力；深化城乡规划工作者的思想品德教育，帮助城乡规划工作者树立正确的职业价值观和职业道德观，引导他们以正确、严谨的眼光看待本职工作，杜绝公器私用、因私误公；强化实践经验累积，组织预备役城乡规划工作者和在职城乡规划工作者学习同行优秀工作经验，总结亲身经验，不断自省自查促进自我成长；重点关注其工作理念和思路培养，让城乡规划工作者学会以发展的眼光看待问题，以实现公共利益为目标解决问题。此时，还需要关注城乡规划工作者工作质量管理，避免尸位素餐，必须制定明确的质量评价标准和全面的评价指标体系；应该建立健全激励机制、监察机制和标准化管理机制，有效约束思想与行为，切实保障公共利益。

4 结束语

综上所述，为规范和促进城乡发展，做好国土空间规划新形势下的城乡规划工作十分有必要。在城乡规划过程中，最为重要的目标是实现公共利益，具体做法则是调整空间利益。基于此，文章从实际出发，对城乡规划中的公共利益问题进行思考，首先对城乡规划中公共利益的特点和重要性进行分析，然后阐述城乡规划与公共利益的关系，最后提出保障公共利益的具体策略，希望能为相关工作人员提供参考。

参考文献

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