农村不动产确权登记制度在“三权分置”背景下的发展机制

韦敏

【摘要】“三权分置”是现阶段农村土地治理的重要公共政策，其顺利执行对形成高质量政策绩效至关重要。在法律制度上落实中国农村宅基地“三权分置”改革，需要重构农村宅基地“所有权-资格权-使用权”三元权利结构。在健全的宅基地所有权规则之上，才能建立健全的宅基地资格权与使用权。中国需要按照物权规则对宅基地所有权的权能进行拓展，并建立宅基地所有权的行使规则。在此背景下，明确农村房屋不动产产权、鼓励农村经营性建设用地入市、激活农村闲置宅基地逐步成为解决新时期“三农”新问题的共识。

【关键词】农村不动产；确权登记；三权分置；发展机制

引言

近年来，我国社会主义市场经济不断发展，逐渐城市化、工业化，农业现代化也紧跟发展的脚步，农村劳动力逐渐不愿意继承小规模传统农业生产，因为那样的成本太高。这种机会成本上升的趋势是，吸引大量农村劳动力进入沿海工业城市，土地承包主体和经济主体分离，主要是集体成员口头承诺的承包地块，以及年轻农村人口流失严重的地区大量废弃耕地。因为农民承包经营权的产权界限规定得非常模糊，土地资源不能通过市场手段分配给规模经营的农业经济主体。不仅损害了农民的利益，也阻碍了所有者物权市场化配置的进程。只有进一步完善相关制度，才能够更进一步地促进房地产经济的发展，为人们提供一个更为良好的市场经济环境。

1农村宅基地“三权分置”的目标

农村宅基地“三权分置”改革正是在此背景下提出的，“三权分置”意味着农村宅基地制度将由过去宅基地“所有权-使用权”的二元权利结构过渡为宅基地“所有权-资格权-使用权”的三元权利结构。“三权分置”改革的目的在于，在旧的城乡格局被打破、农村宅基地被大量空置的情况下，通过权利体系的再次构架，对农村宅基地资源进行合理配置，在保留以往宅基地保障性功能，即取得宅基地的资格权限定为特定群体才能享有的基础上，挖掘宅基地使用权的财产价值，贯彻其物权属性，使农村宅基地制度肩负“福利”和“财产”双重价值取向。

2农村土地“三权分置”实施的制约因素

2.1排斥传统农民主体地位的困境

从近年来“三权分置”场域中的农村土地流转实践进程来看，在工业化和城镇化进程急速推进，农民单向度流向城市的背景下，农户家庭呈现原子化状态，无法阻止村干部将乡村政治权力和土地资源结合。这一倾向使得长期以来农村土地流转进程忽视了作为所有权主体的传统农民在乡村振兴中的主体地位，违背了“大国小农”的基本国情，不利于促使其向“新型职业农民”转化，最终导致乡村内生增长乏力的困境。

2.2土地经营权大规模流转偏向导致的效率困境

农地产权由“两权分离”演进到“三权分置”，意在使分离出来的经营权成为市场化的权利，进而通过大规模土地流转以农业规模化和集约化经营来解决长期以来农地闲置撂荒的困境。这一政策思路在一定程度上赋予经营权主体较稳定的产权预期，从而为其成长提供了较好的制度空间。但不可否认的是，偏向大规模经营的土地流转方向使得当前农业发展隐含诸多效率困境。

3农村土地“三权分置”的实现路径分析

3.1完善权利流转法律体系，加强政府扶持和政策引导

第一，以《物权法》为参考，完善《农村土地承包法》和《土地管理法》中农村土地承包权的流转机制，在法律层面设计农村土地三权分离。第二，在新一轮国土空间规划中预留一定建设用地指标，重点保障乡村产业发展用地，优化居住与休闲、旅游用地用途转变，助力乡村振兴的建议。第三，加快现有农村补贴政策的调整，土地的分配本身与补贴农业土地承包权的身体有关，按补贴项目进行分类，农地补贴、粮食直补、地上附着物补贴、建筑物构筑物征收可以切实分配给三权分离后的真正主体，以确保合理和公平的激励补贴能够完全实现。

3.2强化对经营权流转的监督管理

第一，要加强监管经营权流转市场。政府应采取的宏观调控手段的优势，以促进合理的农村不动产产权价格波动，避免自然资源资产流失。第二，要实施经营权流转的期限监管政策。在合同中要充分考虑现实情况，明确土地所有权和农业生产，合理确定经营权流转期限，一般设计最低期限为3至10年，原流转主体享有优先续签权，可提前1～2年签订下一期的土地经营权流转合同。第三，要加强对经营权流转程序的监督管理。一方面要制定经营权获取准入机制，对资本进入市场要严格把关。另一方面，审查获得资本，经验和技术的农村土地主体管理权的条件，以确保土地的预期用途等。

3.3完善农村不动产确权登记管理制度

为了提高工作效率和经济效益，地方农村政府合理利用法律法规，自然资源管理部门应充分利用国家有关农村土地资源准确性，逐步完善农村不动产确权登记管理制度，确保确权登记过程能够依照法律法规进行。并以农村不动产登记工作为依托，依法合规进行宅基地审批及回收工作，制定明确的规章制度，落实部门行政责任，通过有效的监督管理措施，保障农村不动产产权登记工作有序、公平、公开、公正开展。

3.4规范农村不动产确权登记工作流程

对于人口较多的农村地区，为解决一户多宅、面积过大、耕地占用等问题，并限制今后上述问题的再次发生。在今后的工作中，相关部门应统一省、市、区（县）确权登记发证标准与流程，明确农村宅基地改革和管理职责，特别是市本级管理的区、管委会均应做到流程一致、标准一致、方法一致、结果一致。同时，根据调查真相和历史原则调整工作流程，依照法律法规确保登记的有效性，保障农户切身利益。

3.5基层政府重点突破

在推动农业朝规模化与专业化方向发展中，首先，以家庭为单位的小规模农业生产所产生的制约效应；其次，政策引导和技术支持方面的欠缺；再次，涉农资金的缺乏，助农资本的低效流动是制约农业高质量发展的又一重要原因。基于此，在推动农业规模化专业化发展过程中，基层政府应在以下几个方面重点突破。第一是“专人专事”，构建针对农地“三权分置”背景下闲置农地流转和配套服务的专门管理队伍。队伍的设置应体现专业化、高效化、服务化的特点。针对闲置农地，从交易平台建设对闲置农地化整为零到后续的政策、资金、技术等方面的支持引导，实现全流程的管理与服务。第二是搭建技术合作和技能培训途径，通过与当地农业科技部门及高校合作，为规模化的承包者提供专业技能培训和涉农科技支持。引导承包户与普通农户合作设立专业生产合作社，提高对市场的反应能力和风险应对能力，提升农业生产效率和农产品质量。第三是积极对接基层涉农资本服务提供商，与当地邮储银行在内的国有金融机构和保险机构展开合作，降低涉农资金的投放门槛，简化涉农资金的办理流程，提高涉农资本的流转速度和服务力度，增加农业经济的活力。

结束语

农地制度改革的关键是在维护农村土地集体所有制和农民承包经营权的基础上，提高农业生产效率，“三权分置”的出台可谓恰逢其时。我们要深刻领会习近平总书记关于“三权分置”的重要论述，科学配置和诠释“三权”的关系，以解决“三农问题”为导向，以建构市场经济体制为目标，不断进行实践探索和制度完善。

参考文献

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