机关事业单位养老保险制度改革动力机制分析--基于多源流模型

蔡蔚

摘要：本文基于多源流理论，对我国机关事业单位养老制度改革政策过程中存在的问题、政策受阻的原因以及政策最终被顺利产出的过程进行了详细的研究，并对整个改革过程做了总结。

关键词：机关事业单位；养老保险制度；多源流

一、问题提出

养老、医疗、教育、就业等一直是民众最为牵挂的社会保障领域，其中养老保险又是其中重中之重。2015年1月，国务院颁布《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，要求改革机关事业单位的退休保障制度，形成单位和个人责任共担的筹资机制。本文将从多源流视角，以事业单位养老保险制度改革为主要路线，对改革的适用性进行分析，深化对机关事业单位养老保险改革的认识。

2. 理论分析：多源流模型

1、理论概述

美国著名政策学家金登最早提出了“多源流模型”¹。多源流理论直观的回答了政策议程是怎样产生的，政策议程的推动方式以及形成的条件，模型中存在着三条独立流淌着的溪流，包括问题流、政策流以及政治流，三条源流共同作用并在政策之窗打开之际实现政策落地。

2、适用性分析

首先多源流理论的适用要求政治系统具备民主开放性。改革开放以来中国的民主化程度有了较大的提升，特别是新媒体的普及极大地激发了公众政策参与的积极性，使得从多源流角度探究中国改革政策议程具备一定前提基础。

其次，多源流模型强调偶然因素的作用。多源流理论将问题来源、政策共同体活动、政治环境变化定义为政策议程的关键源流因素，通过分析“养老保险政策难以落地”等现实问题来源，结合各级政府、专家学者等政策共同体备选方案的集合，在政治环境和国民情绪的影响下促进政策提上议程的过程，针对事业单位养老保险制度改革难产做政策分析。

最后，随着社会保障制度改革的深入推进，我国机关事业单位养老保险制度改革逐渐受到了高度重视阶段性的问题、政治环境对我国机关事业单位养老保险政策的形成影响巨大，成为政策议程的关键“窗口期”。

2. 多源流分析框架下机关事业单位养老保险制度改革过程分析

1、问题源流

尽管国家与社会应对养老保险问题进行了上层建筑调整，但问题与矛盾依旧突出：一方面，中国企业和事业单位所遵循的养老保险制度之间存在差异；另一方面，双轨制养老保险制度下，中国政府所承担的财政压力持续增加。

（1）指标。一方面，事业单位养老保险制度造成财政压力问题。调查显示，从2008年开始，老龄化趋势保持正常几何水平增长²，严重的人口老龄化正成为阻碍我国经济社会健康持续发展。另一方面，企、事业单位工作人员养老金待遇差别大，显失公平。据2015年数据统计，企业退休职工平均养老金替代率仅有49.8%；机关事业单位公职人员养老金替代率保持在80%～90%的高水平。

（2）焦点事件。2009年《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》颁布，将山西、广东等５省市作为试点开展事业单位养老保险制度改革。改革试点的过程中，网络传言广东省部分高校、医院等事业单位中一些刚过50岁的教授、专家大规模地要求提前退休。

（3）反馈。调查结果显示，“社会保障”问题成为2013年最受公关注的十大热点问题之一，从调查内容中98％的网民认为养老保险制度改革的时机已经成熟。³公众对有关养老保险公平性问题的关注度已超过腐败问题和分配不公问题。

2、政策源流

（1）专家学者对改革方案的探讨在改革的过程中，相关领域专家学者针对中国国情所提出的改革方案意见建议。一是改革应该秉持公平价值理念，尤其是在养老金待遇规则方面。二是积极探索由政府集中管理、缴费确定型的养老金模式。三是统一规划事业单位和机关改革，在相互协调中发展和完善制度措施。

（2）从地区到中央的试点改革。2008年初中央提出《事业单位工作人员养老保险制度改革方案》选择了上海、广东在内的五个省市作为改革试点着重关注了单位和个人共同缴纳养老费用、养老保险基金省级统筹等方面的内容，在决策中积累经验，不断消除不足之处，为改革奠定了坚实的基础。

3、政治源流

（1）公众情绪。长期以来，双轨养老政策存在的不公平备受争议，近些年来，我国社会公众对养老保险待遇模式的不满日益增长，社会与网络舆情持续升温。

（2）执政党执政理念改进。在2012年两会上，有人大代表指出当前的养老保险制度存在层级间差距，应该合理改革养老金政策。2014年3月，李克强总理在《政府工作报告》中提出“改革机关事业单位养老保险制度”，将之纳入2014年政府工作要点，机关事业单位养老保险制度随之进入决策议程。

（3）利益集团的作用。2009年发布的《事业单位工作人员养老保险制度改革方案》引起了各类人士的强烈反对。改革吸取了失败教训，重视对各个阶层利益集团的关注作用，听取各阶层的意见，促进了政策过程中的政治源流走向顺利。

4、政策之窗

养老保险制度统一方案变革以来，共出现过三次机会之窗开启，第一次出现在十六届六中全会上明确提出改革，但是方案不够完善，改革未能走向成功；第二次是中共十七大，明确了企业、机关以及事业单位的统一变革，但由于时机不成熟，方案也并未在全国铺开，但也为后期打下坚实基础；最后在2012年的十八大上，中央提出了“改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度”，经久未开的政策之窗再次被打开。

2. 机关事业单位养老保险制度的优化路径

1、加快养老保险制度的完善

着力完善基本养老保险制度，从根本上遏制养老金替代率的下滑。加快完善基本养老保险计发办法，改变养老金替代率不断下滑的趋势，形成基本养老金随工资和物价的变化而调整的增长机制。⁴同时继续积极稳妥地推进事业单位养老金制度的改革试点。积极探索建立职业年金等相关配套制度，在不降低绝对水平的大前提下，稳步向新制度过渡。

2、注重政治系统环境的开放性

随着民主理念的不断深入，政策的完善与发展需要更加注重社会舆情。当前公民参保意识淡薄的问题，其解决方法还需要国家在改革过程中进一步做好宣传与引导工作，从而营造一个全社会的良好参保氛围。一方面，政府应通过多种渠道将社会保险对个人的作用进行宣传，使个人不断增强对社会保险重要性的认识。⁵另一方面，应当建立起民意反馈机制。较为独立的民意反馈机制能建立起民众与政策制定者直通的沟通桥梁，既有利于政策制定者及时了解民众意愿，也有利于公众提前了解政策制定的方向和侧重内容，提出可行的建议和方法。

3、完善社会养老保险公平制度

养老保险是政府为社会所提供的重要公共产品与公共服务，要确保与实现社会养老保险制度分配的统一性、公平性与公正性，因此要遵循公平、共享理念与原则，在政府主导、社会参与下逐步推进养老保险渐进统一式改革。这样才能建立起具有中国特色的公平的社会养老保险制度与社会养老保险体系。

参考文献：

[1][美]约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策[M].北京：中国人民大学出版社,2004.

[2]民政部.2015年社会服务发展统计公报[R].2015.

[3]人民网.2014年两会热点调[EB/OL].http://npc.people.com.cn/GB/28320/374787/index.html.

[4]杨静.机关事业单位养老保险改革面临问题与完善对策[J].中国乡镇企业会计,2021(04):144-145.

[5]赵宏斌.关于机关事业单位养老保险制度改革的思路分析[J].国际公关,2020(03):165-166.

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