关于全域土地综合整治工作的思考

黄婷

摘要：本文简要概述了全域土地综合整治的涵义，并分析了当前全域土地综合整治面临的问题，结合工作实践，给出实施全域土地综合整治的有效对策与建议，以与业界同行交流探讨。

关键词：全域土地综合整治；问题；对策

全域综合整治是将习近平生态文明思想以及践行“绿水青山就是金山银山理”念落实的实例，是对农村地区的三生空间的优化和“山水林田湖草”的全要素综合整治，是当下土地国情所做出的政策指引。全域土地综合整治作为农村土地综合整治的进阶版，将生态环境、建设空间、农业进行全域优化布局，盘活土地，扩大内需，提高农业生产力，缓解人地矛盾。基于全域土地综合整治在乡村振兴中的重要作用，国家层面把全域土地综合整治放在乡村振兴大战略中，全域土地整治规划试点工作正在全国如火如荼地开展，大都在传统土地整治基础上进行了一系列的有效探索和尝试。

一、全域土地综合整治概述

全域土地综合整治是指借助一系列政策创新，对乡村生态、农业和建设空间进行全局优化布局，统筹田、水、路、林、村全面综合整治，以实现耕地连片提质改造，盘活存量建设用地，保障新农村和产业融合发展用地，对乡村人居环境进行统一治理修复的一种综合性土地整治活动。在传统的土地整治过程中，由于缺乏各专业协同配合，导致土地整治工作范围窄，幅度小，从而影响了土地整治工程效果。而全域土地综合整治可以系统地调动社会资源，全面完善的进行土地综合整治，在各专业协同配合下，保障土地整治工程效果，促进社会经济生态同步发展。

全域土地综合整治是基层对土地管理和发展用地及政策需求、渴望的积极回应，不仅能促进耕地保护和土地集约节约利用，更是实施乡村振兴战略的重要平台，是推动城乡融合发展的有效途径，是践行“绿水青山就是金山银山理念”最佳典范。近年来，各地结合区域经济社会发展状况和自然资源禀赋特点，积极探索推动土地整治与多种要素的综合跨界融合，以“多目标定位、多模式实施、多元化投入”为特点的全域土地综合整治逐步形成。如，防城港市围绕习近平生态文明思想和对浙江“千村示范、万村整治”批示精神，全面开展港口区盐碱地开发整治工程项目，通过引入国家杂交水稻工程技术研究中心、广东海洋大学国家耐盐碱水稻技术创新中心等专家团队的专利技术，对盐碱地区域进行改良开发和有效利用，建设水田种植区、改善排水灌溉系统、引进培育抗盐碱农作物品种，形成新的水田生态系统，增加植被覆盖，防止盐碱地向荒漠化方向发展，打造了标杆性、示范性、可鉴性盐碱地改造综合实验体。

二、当前全域土地综合整治面临的问题

（一）农民是全域土地综合整治最终受益者，但是在全域土地综合整治的实施过程中，政府和企业却忽略了农民的主体作用，未充分尊重和吸纳民众的意见。加之农民群体素质不高，没有足够的知识参与和权利行使意识参与全域土地综合整治，导致农民参与的先天不足和意愿不强，难以在决策过程中发挥作用，更多情况下流于形式，对政府决策和项目实施的影响很小。

（二）全域土地综合整治是系统性的重大工程，需要解决土地整治、村庄整治以及各类生态环境修复等多项任务，工作复杂、技术难度高、专业范围广，所需的资金投入也更大。对于这项任务繁多、投入巨大的工程，目前，自然资源部门没有全域土地综合整治专项资金，主要通过县级政府统筹部门资金、指标交易资金等来推，缺乏试点资金来源，区域涉农项目资金统筹有限，引入社会资本机制不健全。

（三）在全域土地综合整治布置的过程中，很多工作尚缺政策的支持和保障，如综合整治需要土地流转、旅游开发、产业布局、交通组织、田水路林村城生命共同体建设，统筹协调生态保护红线、永久基本农田和城市开发边界的关系，几乎涉及到各类空间规划。在港口区盐碱地开发整治工程项目开展过程中，由于小部分地块在流转过程中确权信息存在争议。涉及两个或两个以上生产组的集体土地因荒废太久，分界线和公共沟渠无法辨认，导致部分地块流转较慢，从而影响到整个项目的推进。

三、实施全域土地综合整治的有效对策与建议

（一）发挥政府主导作用，部门之间加强协同合作

一是当地市县政府要发挥主导作用，整合自然资源、水利、财政、审计等部门共同开展工作，将责任分解，明确各部门的职权责任。二是在土地综合整治过程中，尊重农民主体地位，保障其知情权、监督权，充分听取群众意见，制定合理切实的土地整治方案与政策，发挥农民积极性。三是部门之间要协调运作，简化审批流程，地方各级自然资源主管部门要对项目开展全过程严格监管，严格落实每一项政策制度，保障全域土地综合整治工作顺利开展。

（二）因地制宜，探索全域土地综合整治新模式

综合考虑资源禀赋、产业特色，尊重自然、尊重差异、尊重实际，以一区一策的方式，打造不同侧重点的整治模式。一是以生态修复为重点，带动乡村有机更新。按照“宜建则建、宜耕则耕、宜林则林、宜景则景”的原则开展农业观光、乡村休闲等多种形式的区域特色。二是以土地盘活为重点，带动资源配置优化。积极探索具有地域特点的农村土地制度、村级治理机制改革，将“三权分置”融入全域土地综合整治，促进农村宅基地流转、利用，并引进乡村度假、高端民宿等项目，使村集体经济壮大、农民增收致富。三是以业态培育为重点，带动乡村产业振兴。开展“土地整治+”观光旅游、现代农业建设、健康民宿、农村居住环境整治等的全域土地综合整治模式。

（三）拓展思维，建立多元融合投资机制

一是充分发挥政府财政资金的引导作用。针对多个部门安排的性质相同、用途相近的涉农资金，加大预算执行环节的统筹协调力度，切实做好项目和资金的整合，形成政策合力，提升资金使用效益。二是鼓励社会资本参与。一方面，用好补充耕地、耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等相关土地政策，按照“谁投资、谁受益”的原则，因地制宜，深入挖掘和释放政策红利，吸引社会资本参与。另一方面，鼓励各类社会主体参与生态公益林建设、乡村人居环境整治、水环境治理、矿山生态修复等生态保护修复领域，在合法合规、坚持节约集约用地的前提下，允许社会体根据治理面积，按照一定的比例，在特定区域内从事旅游、康养、体育、设施农业等产业开发。三是通过引进企业、个人、社会筹资等方式，降低投资风险，提高融资效果，以此保证农村土地资源整合工作资金充足，最终提高农村全域土地综合整治工作的经济效益。四是充分吸引包括公众自筹在内的社会资本介入，鼓励和引导公众参与全域土地综合整治工作的全过程。支持金融机构创新金融产品和金融服务，充分利用开发性金融机构、政策性银行和社会资本等对土地综合整治支持作用，解决资金来源问题，用市场化的方式引导发达地区和企业加大对全域土地综合整治工作的资金投入。

结束语

总之，全域土地综合整治是促进耕地保护和土地集约节约利用、改善农村人居环境、推进乡村振兴的重要抓手。自然资源及相关部门应主动响应区域乡村发展需求,精准施策,坚持“一村一品”,创新理论与方法,强化相关政策、制度、标准建设,助力乡村高质量发展。

参考文献：

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[2]周远波.全域土地综合整治若干问题思考[J].中国土地,2020(1).

[3]岳小松，邓京虎.浅析全域土地综合整治试点政策[J].国土与自然资源研究，2020（6）.