国际金融组织贷款项目管理经验的借鉴

袁玉玫

摘要：探讨国际金融组织贷款项目管理的特点，并与地方政府财政投资项目的管理进行利弊分析，在此基础上提出提升改进地方政府财政投资项目的管理经验。

关键词：国际金融组织；贷款；项目管理

国际金融组织贷款项目具有贷款期限较长、项目监管严格、绩效评价高效等多方面优点，与之相比，我国财政投资项目具有立项简便、安排及时、调整灵活等优势。借鉴国际金融组织贷款项目的有益做法，能为完善公共基础设施类项目的管理工作提供借鉴参考，可进一步推动我国公共管理制度创新和地方政府管理水平的提升。

一、国际金融组织贷款项目特点

国际金融组织贷款主要是指世界银行、亚洲开发银行、欧洲投资银行等国际金融组织提供的贷款，具有以下特点：一是贷款期限较长。贷款使用期限一般在 20 年。二是贷款利率优惠。贷款利率一般低于市场利率。三是贷款项目前期准备时间长。从项目提出、选定、评估到项目实施一般需要 1 年半到 2 年时间。四是项目管理严格，贷款手续严密。从项目提出、准备开始直至贷款用完、项目建成，需要一个完整的周期。五是贷款项目需要一定的国内配套资金。一般情况下，贷款项目只提供所需的外汇资金，其比例占项目总投资的30%—50%，个别农林业项目可达70%，其他不足部分由地方政府和借款单位负责配套。六是贷款资金实行提款报账制。按规定程序进行招投标和采购，并按照项目建设进度由借款单位逐次申请提取贷款，经国际金融组织审核后直接支付给供货商或承包商。

二、国际金融组织贷款与财政投资项目管理利弊分析

国际金融组织贷款项目管理先进理念与经验主要有：一是重视项目管理机构能力建设，每个项目中安排专项资金、聘请咨询专家，为项目顺利实施和行业、机构的长远发展规划提供技术支撑。二是项目规划论证严谨而全面，注重项目的前期准备工作，特别关注环保、移民和社会评价工作以及公众参与。三是综合运用先进管理方法，提高项目质量，如：财务管理中的提款报账制、基于计算机技术的项目信息化管理等。四是重视项目的全过程监管，保证了贷款资金安全高效使用。国际金融组织实行项目经理负责制，对项目评估、招标、合同及变更、提款报账、财务决算的事前、事中、事后全过程进行审查监督，保证了管理高效、廉洁。五是有效开展项目绩效评价，关注项目的可持续发展。评价工作前移，对项目全过程进行评价，保证了项目建设和投资能得到及时有效控制；重点评价借款人的承诺、政策环境、机构与管理的有效性，以及项目在技术、财务、经济和环境等方面的可行性，确保项目可持续发展。

目前国内财政投资项目管理的主要优势有：立项简便、程序简单；速度快、效率高；安排及时、调整灵活；环节少、周期短。其不足方面主要有：项目规划立项工作欠完善，项目执行管理力度不足，项目绩效评价工作不够完善。

从优势互补角度看，在项目规划环节，国际金融组织贷款注重全局性、区域性协调发展，财政投资项目则更注重项目的具体目标；在项目立项环节，国际金融组织贷款项目程序规范，周期长，财政预算项目程序简单，周期短；在项目实施环节，国际金融组织贷款项目实行全过程管理，财政投资项目注重局部管理；在项目绩效评价环节，国际金融组织对项目实施全过程的监督评价，引入第三方机构参与绩效评价，评估结果公开，财政投资项目侧重于事后评价。

三、借鉴国际经验，改进地方政府投资项目管理的建议

（一）进一步完善财政投资项目库制度。一是进一步完善滚动项目库管理制度，实行项目动态管理。把项目库纳入编制未来五年发展规划的重要内容进行统筹谋划，遵循“统一规划、合理排序、动态管理”的原则。按照项目的轻重缓急进行合理排序，并按照“申报、论证、立项、在建、拟调整、已完成、绩效评估”等实行项目分类管理，对不同类型和阶段的项目分别进行动态管理。二是推动贷款资金与财政预算资金相结合。要申报国际金融组织贷款的项目优先从财政项目库中筛选，优先考虑公共财政领域、财政配套的项目，将国际金融组织贷款项目的先进管理理念、评估技术和管理方法在财政投资项目中推广应用，实现项目效益的最大化。三是探索财政资金有偿使用机制。利用市场配置资源，将效率和公平作为财政资金使用的原则，探索财政资金实行市场化运作方式，积极推动 PPP 合作管理模式，带动社会资本进入公共服务领域，放大财政资金的杠杆效应。

（二）重视项目前期准备工作，建立全面系统的评审机制。一是编制部门预算时，应要求项目单位提供项目可行性研究报告、环评报告、项目论证、效益分析等资料，以促使项目单位对拟纳入预算的项目提前 2—3 年进行评估论证，做到早规划、早调研、早论证、早立项。二是准备工作要注重“多方广泛参与”，倾听社会各阶层、利益相关方的意见，出具社会评价报告，杜绝“拍脑门”、“一言堂”现象的发生。三是项目评审要从技术、经济、环境、社会、政策、机构安排、实施计划、监测评价、项目效益可持续性等多角度对项目的可行性、预期效益及潜在风险等进行全方位论证。

（三）进一步完善资金集中支付制度，保证项目资金使用安全高效。借鉴国际金融组织贷款项目资金实行提款报账的制度，进一步完善资金集中支付管理制度，财政投资项目支付资金要减少中间环节，提高资金使用效率，保证资金安全。同时，进一步完善提款报账资料审核制度，杜绝项目资金被挤占、挪用和截留现象的发生。

（四）加强采购任务管理，保证项目执行效果。一是保证招标程序的明晰性、招标范本的完整性和招标合同的规范性，避免因技术性的错误导致项目执行失误和理赔纠纷。二是加强咨询服务采购管理。可借鉴国际金融组织项目管理经验，灵活使用多样化的咨询采购方式，如基于质量和费用、咨询者资历以及独立咨询专家等进行咨询服务任务采购。三是完善采购招标的发布和竞标机制，尽量避免招标过程中的虚假竞标现象。

（五）进一步完善绩效评价体系，确保实现项目任务目标。一是科学设计绩效评价指标体系，确定绩效基线和目标，为评价提供可比较的基础和可衡量的依据。二是完善绩效评价内容，将绩效理念扩展到项目质量、效果、影响等各方面，将绩效评价工作延伸到项目执行全过程。三是加大力度普及公众的绩效管理理念，加强相关培训，探索与审计、人事、监察等部门的协调机制，研究针对项目执行机构的奖惩机制，充分调动各方积极性，共同推进绩效评价工作。

（六）推广项目的第三方专业咨询服务、专家库等制度，提升项目管理水平。一是扩大第三方咨询服务制度试点工作。借鉴国际金融组织贷款项目管理费制度的实践经验，在财政投资项目中安排一定比例的管理费，通过招标的方式，选聘有专业资质的中介机构参与管理、评价和机构能力加强工作。二是实行第三方专业机构团队帮助项目单位进行项目规划。积极引入第三方专业机构，参与项目评级决策，建立健全专家咨询、政府决策的立项制，以及项目预算的编制与评审制度，以便发挥中介机构的专业优势，提高预算编制的科学性，保障项目的良好施行。三是开展项目评审和管理专家库建设试点工作。委托适当的机构组织建立项目评审、监督检查、绩效评价等管理环节的专家库，形成包括财务、采购、技术、法律等多领域专家的体系。

四、结语

地方政府投资基础设施建设项目，从优势互补的角度，可借鉴国际金融组织贷款项目的有益做法，为完善公共基础设施类项目的管理工作提供借鉴参考，可进一步推动我国公共管理制度创新和地方政府管理水平的提升。

参考文献：

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[2]崔雪松.利用世界银行贷款的风险及防范[J].北方经济，2014（11）：63-64.