城乡规划管理与城乡规划实施建议

杨雪萍

摘要：本文分析了当前城乡规划管理中遇到的问题，提出了改进现行城乡规划管理问题的实施建议。

关键词：城乡；规划管理；实施建议

规划是城市建设的龙头，宏观的发展规划加之正确、有效的规划管理，才能充分发挥城乡规划的综合调控作用，加强对各级各类专业和专项规划的统一协调，进一步推动城市国际化、现代化和城乡一体化的进程，才能促进诸城市经济社会健康的发展。

1 当前城乡规划管理中遇到的问题

1.1 城乡规划管理工作达不到科学发展观及和谐社会的要求

计划经济时代，规划是计划的延续和空间落实，往往是项目布局到哪里，规划编到哪里，从而形成了一种以开发为导向的规划思路。这种规划思路与以人为本，全面协调可持续的科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求是不相适应的。

1.2 城乡规划管理工作职能不足的压力越来越大

近年来，各有关部门都在不断强化各自的职能，开展了各类直接涉及空间布局的规划，希望本部门在空间布局方面有更大的发言权。同时，规划部门在经济改革中业已形成的综合技术优势，在各部门技术和制度强化中逐渐丧失，工作的技术基础支持乏力。面对当前这种部门间竞争有余、合作不足的状况，规划部门面临着加快规划体制与机制改革，进一步强化城乡规划管理工作在政府层面的行政统筹能力，加强规划的技术支撑能力建设，进一步强化技术层面的技术统筹能力的客观要求。如果能与时俱进地提升统筹能力，就可以借用各方面的力量，不断地强化城乡规划的权威性和规划实施的严肃性。

1.3 城乡规划管理工作暴露出的问题越来越明显

这些问题集中表现在“多” 与“少” 的矛盾上： 一是上级政府规划审批多，实施监管少，造成规划调整随意，刚性不足。二是规划管理工作禁止性规定多， 因势利导少， 再加上规划人员力量不足，违法建设屡禁不止，在一些突发事件面前，规划部门已经成为责任追究的重点。三是地方规划部门法定职责多，实际权力少，形成了进退失据、压力很大的局面。按现行管理体制，规划部门领导几乎什么事都有决策权，而实际上什么事情都决策不了，但责任都是规划部门的。四是规划研究多，项目研究少，建设项目规划管理中的技术支持乏力，到头来，规划的原则往往难以坚持。当前城乡规划管理工作已经到了重要关口，如果我们还沉醉于地方规划部门在政府中的一点有限的地位和在开发商面前的一点有限的权力，而不从整个规划工作体系来看待当前规划工作面临的矛盾和存在的突出问题，进一步增强危机意识，我们就无法凝聚共识，让公众主动参与、政府各部门上下联动深化城乡规划体制改革的良好氛围，规划部门就可能坐以待毙，逐渐失去现有的一点优势，直至变成“发证员”、“画图匠”的角色。

2 对现行城乡规划管理的问题反思

2.1 对城乡规划管理设计层次的反思

区域规划：由于区域规划范围广难度大，规划编制单位往往很难将各地的实际情况分析研究透彻，尤其是一些重大基础设施项目的建设存在一定的不确定性，加上区域规划没有实施的主体也没有管理体制的制约，只能是纸上画画，墙上挂挂，更谈不上协调以避免重复投资和浪费，所以常常给规划编制和规划的实施带来很大难度。总体规划：由于现阶段对城市发展目标、城市规模等缺乏强有力的确定依据，加上现行对各级领导的评判体系存在某种程度的不合理性，所以常常发生城市总体规划一任领导一番调整的不合理局面，或只是领导的口头依据，没有真正指导城市的建设发展；控制性详细规划：由于编制单位对市场经济的可变因素考虑不够，对当地建设发展需求研究不透彻，往往不能很好地对城市各类性质用地开发强度等进行控制和引导。现行的规划编制体系可以从城乡统筹和协调发展的角度进行适当调整和规划实践。

2.2 对城乡规划管理体制的层面思考

城乡规划与统筹发展是一项重要的社会活动，应该上升到国家和社会利益的高度去思考，应适时调整政绩评价和行政管理体系：

2.2.1 改革对地方政府官员的政绩考核。一个城市的产生、生存与发展，一般都有几百上千年的历史，而一般地方官员的“政治生命”最多也只有几十年，在一个地方也只能待几年，他们在位时所做的城市“亮点工程”固然对提高城市形象有很大帮助，但城市的产生、生存与发展不能以“亮点工程”为基础。如果不调整对地方政府官员的“政绩评价体系”，在其短暂的“政治生命”里为了“政治前途”，必然会出现“亮点工程”。忽视短时期内难以见效的基础设施建设，不可避免地会出现不断调整修改规划或违反规划的局面。

2.2.2 调整城乡规划管理体制。目前，各中小城市的规划管理体制都有所不同，有的是政府组阁局，有的是政府直属局，有的只是政府组阁局的二级机构。同样都在执行国家的《城乡规划法》，但由于管理体制的不同，管理的力度也就明显存在差异。如果从国家利益的高度去思考城市的规划、建设与管理，应当适时调整规划管理体制，以适应发展需要，并同时制定相关的法规条例，以维护国家和地方的长远利益，维护广大群众的切身利益。

3 改进现行城乡规划管理问题的措施

3.1 重视多视角的切入

加强规划“广度”中重视多视角的切人，可为规划方案的制定提供多元的考虑因素，注重多学科与多价值观的合作与交叉，可增强规划的“广度”，使规划的思路更加宽厚，为规划更具有科学性，提供了较好的基础条件。城乡规划涉及到经济、社会伦理、生态环境、空间布局等方方面面，若就规划论规划，未免视线过于狭隘。

3.2 强调公众参与

强调公众参与的实践规划城乡规划涉及政府、公众、开发商等多方主体，各方主体在目标导向和主体利益上会有所不同，在主体的观念和思想上，会存在着较大的分歧。因此，城乡规划编制过程中要多路径推进规划的公众参与。通过公众参与保证规划成果能够较为全面地反映不同主体的要求和意愿，通过公众参与实现不同利益主体分歧的协调，减少实施中矛盾的激化。

3.3 重视多部门协调

重视多部门利益的综合协调，调动各部门参与规划的积极性城乡规划的综合性要求在规划编制过程中加深对其他职能部门职权与城乡规划之间关系的研究，重视多部门利益的综合协调，突出各部门价值的导向，主动引导、明确职责，以期能得到了相关政府部门的积极响应，为规划的实施提供良好的政府基础，充分发挥城乡规划对社会经济发展的统筹和综合调控作用。

3.4 解决重点问题

深化社会管理体制改革，创建城乡统一的户籍管理体制；改革劳动管理体制，调节劳资关系，增加城市就业机会；改革土地管理制度和土地产权制度，探索“以土地换住房”和“以地租换保障”等多种途；解决农民进城的“门槛”问题；改革区域行政管理体制，祛除僵化的“设市标准”控制。

3.5 注重合理操作

首先，在规划编制体系的基础上，修订城市规划编制办法；出台县城镇规划编制办法，增加县域城乡土地利用规划；修订镇规划编制标准，增加镇域土地利用规划内容。其次，在实施途径上，应加强与土地部门在用地分类上的沟通；调整相应的规划审批内容和办法，增加整个行政区建设用地的规模控制，加强对全行政区域规划用地的调控。

结束语

规划实施是规划编制最终结果，而规划可操作性是推动实施的根本动力。随着城乡规划实践的深入，规划编制的类型越来越多，规划编制工作充满了更多的复杂性与挑战性。把规划的可操作性作为主线贯彻规划编制的始终，通过不断的实践，来把握规律，寻找共性，服务社会，体现城乡规划应有的价值。

参考文献：

[1]负娟.城乡规划中存在的问题及解决办法探讨[J]．黑龙江科技信息，2009(29)．

[2]程茂吉．从城乡统筹再谈城乡规划全覆盖[J]．规划师，2009，25(1)．