基于空间规划视角的土地征收成片开发范围划定研究

杨馥瑛

摘要：《土地管理法》第四十五条规定，为公共利益需要，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，确需征收农民集体所有土地的，可通过成片开发方式实施征收。本文结合方案编制实践，围绕范围划定这一成片开发方案编制的核心问题，从对划定结果展开分析并剖析成因，对未来成片开发方案编制与审批提出建议，以更好地衔接国土空间规划体系。

关键词：成片开发土；地征收；范围；空间规划

引言

对地方而言，土地征收成片开发既是维护公共利益、保障农民集体权益的底线工程，又是保障产业用地、推动经济建设的基础性工作，利用信息化手段规范和提升管理水平迫在眉睫。近年来，随着“互联网+政务”蓬勃发展，“互联网+”、大数据、人工智能等技术与行政审批融合日益紧密，深入推进“一网、一门、一次”改革和政务服务模式创新。在自然资源领域，自然资源部门应用相关技术开展了“智慧登记”“智慧规划”等信息化项目建设，取得积极成效和应用示范。但现有研究成果鲜有对自然资源审批智能化技术进行系统提炼和总结，也缺乏土地征收成片开发信息系统建设案例。

1土地征收成片开发业务特点

1.1空间位置精准

土地征收成片开发是国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，县级以上地方人民政府组织对一定范围的土地进行综合性开发建设，同时规定不得占用基本农田、生态红线。因此，空间特性是成片开发的最基本属性，信息化管理要将成片开发范围按照统一的自然资源空间参考上图入库，在管理过程与国土空间规划、基本农田划定、生态红线调整完善等成果相互衔接，做到该落位的全部落位、该避让的绝对避让。

1.2办事流程复杂

土地征收成片开发工作流程分为方案编制和方案审批两部分。方案编制主要包括勘测定界、方案起草、听取意见、征求农村集体经济组织和农民意见、方案公示等环节；方案审批包括起草审查意见和请示文、省自然资源厅初审、组织专家论证、征求相关部门意见、省厅相关处室会审、省政府批复等环节。方案编制阶段涉及大量的外业踏勘论证、征求意见等内容，无法全部实现信息化管理，因此成片开发信息系统建设主要针对方案审批阶段，实现三级联审联报，提高报批效率。

1.3办理材料繁多

土地征收成片开发的申报材料主要包括成片开发方案文本，勘测定界材料，成片开发位置示意图，土地利用现状及权属统计表，地块用途、面积与实现功能统计表，拟建设项目统计表，市、县（区）人民政府请示文，发展和改革部门关于方案纳入国民经济和社会发展年度计划的说明，市、县（区）主管部门审查意见，村集体征求意见函和村集体回执函，省级专家论证意见，省直部门意见采纳情况汇总表等。以上材料繁多，在系统中的存储和展示方式也不尽相同，不少材料之间还有相互数据逻辑关系，因此，有必要将各种办理材料尽可能量化、结构化并进行必要的检查验证。

2成片开发范围划定影响因素

在具体编制方案过程中，范围划定主要考虑以下几个方面因素：（1）近期拟开发土地或称为目标用地，即地方政府因近期城市建设或者土地出让需要，拟报批的经营性用地中涉及集体土地征收的地块。（2）避让限制性条件，不能涉及永久基本农田、生态红线、水源保护区等限制开发的因素。（3）位于城镇开发边界的集中建设区内。（4）规划用地分类。由于《标准》提出不少于40%的公益性用地比例要求，因此规划的公益性用地成为范围划定的关键。（5）最小面积。进一步提出设区市辖区的成片开发范围面积一般不小于6hm2，县及县级市一般不小于4hm2的要求。该尺度与控制性详细规划中单一地块尺度相似，因此大多数情况下最小面积不构成限制，只有在产业用地边角地扩征等情形下有一定影响。（6）现状用地情况。考虑到后续实施难度和实施完成情况考核的压力，存量（公益性）用地优于增量用地，增量用地中不涉及拆迁的用地优于涉及拆迁用地。

3对土地征收成片开发方案编制的建议

3.1明确成片开发方案

在国土空间规划和用途管制体系中的定位和作用成片开发方案是国土空间用途管制体系衔接国土空间规划体系的重要环节——向上承接国土空间规划和发展规划，向下对接土地征收、供地等实施环节。首先，是在国土空间总体规划、近期规划基础上，对接实施的建设用地指标分配方案——“量”方面的衔接。其次，是实施时间上的细化——“序”方面的衔接。目前，大部分在编的国土空间总体规划实施时长为15年左右，国土空间近期规划和发改部门的国民经济和社会发展五年规划的时长为5年，发改部门的年度计划时长为1年，成片开发方案的实施时长宜介于后两者之间，以3年左右为宜。第三，成片开发方案应以依法批复的国土空间规划体系中的详细规划为编制基础——“性”和“形”方面的衔接。公益性用地比例的前提是有明确规划用地性质；同时，用地性质是依附于空间的，脱离了具体的用地性质去事先界定公益性用地范围和规模是不具有现实意义的。

4.2完善成片开发制度设计，提高包容性

成片开发的根本出发点是“为了公共利益的需要”。目前，公共利益主要依靠公益性用地比例这一要求来约束。实践中工业为主导功能的片区较难达到40%的公益性用地比例，导致了诸如成片开发范围形态怪异、为满足指标修改规划等一系列问题。建议设置更具弹性的标准实现管控，如安徽等省份已经适度放宽这一限制条件。建议多元化评判“成片”标准。现行规则下，面临边角地补征或是工业用地扩建等实际需求时，也需要编制成片开发方案。笔者认为，“成片开发”应该侧重结果的成片，而不应局限在单个片区的规模来评判。规划角度而言，位于城镇开发边界内就是“成片”的一种体现；实施角度来看，可以分析论证成片开发范围与现状项目或周边地块共同形成的“成片”态势。综上，建议弱化公益性用地比例、成片开发范围面积等指标管控要求，作为引导性指标来参与方案合理性的评价。此外，明确完成情况考核标准、方案获批后调整程序等后续管理规定，也有助于成片开发工作开展。

3.3优化审批流程，强化程序管控

上述多元指标评价体系可以与分级审批制度相结合。目前，某省成片开发方案统一要求省级审批。由于上报方案较多，审查和批复压力较大。建议可以采用分级审批制度，如符合某些规定指标要求的可以适当下放审批职能，其他特殊情况由省级进行审查和批复。此外，建议强化专家论证和部门征求意见程序，通过多方参与保障成片开发符合公共利益。

3.4建立土地征收成片开发工作的后评估机制

土地征收成片开发工作不仅需要事前、事中的程序控制，还需对成片开发建设进行事后监督，从规划管制、方案审批、监督问责等方面加以强化。市、区两级规划资源部门应当在综合性开发建设活动完成后对土地征收成片开发方案实施情况进行评估。评估结果作为审批该行政区域内后续土地征收成片开发方案的依据。

3.5因地制宜明确关键指标，注重用地布局与空间品质

在土地征收成片开发方案编制内容方面,建议注重边界划定、规模管控、比例确定等内容与国土空间规划的协调,明确编制的重点内容,兼顾用地布局的合理性和空间品质。(1)协调各类边界,管控开发规模。首先,土地征收成片开发的边界应尽量以主次干道或河流水系为界,并尽量与产权边界、详细规划管理单元边界、城市各类控制线等保持一致。这不仅有利于安置补偿与利益分配、避免征地纠纷,还有助于提高土地征收和规划管理效率。其次,建议限定成片开发的最大、最小规模。可结合地方新增建设用地指标和近期建设规划确定最大规模,避免过度开发、盲目“圈地”及给政府财政带来重大压力;结合5分钟生活圈范围确定成片开发单个地块的最小单元,保证地块的复合功能与合理布局,避免零散、破碎开发导致的土地利用集约度低等问题。(2)因地制宜确定公益性用地比例。建议打破成片开发项目不少于40%公益性用地占比“一刀切”的规定,建立“基础比例+弹性调整”的机制。例如,可参照《城市用地分类与规划建设用地标准》[12],将公共管理与公共服务用地、交通设施用地、绿地三类公益性用地占比约30％作为基础比例。在保障国土空间规划功能布局或详细规划单元中公益性用地比重的前提下,结合城市所处的区域经济带、城市规模大小、城市现状公益性用地比例、成片开发片区的主导功能、社区生活圈规划等,弹性调整成片开发项目内的公益性用地比例,保障成片开发中公益性用地占比满足国土空间规划有关高质量空间营造的要求。(3)注重用地布局与空间品质。土地征收成片开发政策的核心目标是为城镇高质量发展提供空间保障,因此土地征收成片开发方案应对用地布局与空间品质提出相应要求。一方面,用地布局应当相对完整、集中紧凑,避免空间布局过于分散、地块触角过多、天窗过多等问题,引导城乡空间集聚发展。另一方面,应当融入城市设计理念,注重公共设施配套与公共空间营造,使成片开发有利于整体风貌的塑造、人居环境的改善、空间品质的提升,充分发挥成片开发的规模效应,实现高质量发展。

3.6过程协调：加强土地征收成片开发方案与国土空间规划的全过程动态衔接

在明确土地征收成片开发方案编制内容的基础上,还要在方案的编制、审批、实施、修改和监督检查等方面加强与国土空间规划的协调(图4),尤其是涉及规划调整和实施时序等方面的动态衔接。(1)全过程与国土空间规划的衔接。在土地征收成片开发方案编制阶段,建议根据国土空间总体规划来确定需要成片开发的范围,以及各类用地占比,尤其是公益性用地的占比和布局。在土地征收成片开发方案审批阶段,需严格依照各类已批空间规划,包括详细规划、专项规划等审查方案要点。在方案实施阶段,则要与国土空间近期建设规划协调,确定近期实施项目与实施时序等。(2)与国土空间规划的动态衔接。原则上,土地征收成片开发方案应根据相对稳定的国土空间规划来编制与实施,不可频繁调整。但在实施过程中,两者难免因产权纠纷、用地条件变化而进行调整。因此,应建立动态衔接机制确保两者同步调整、保持协调。当调整国土空间规划时,应当同步调整相关的土地征收成片开发方案,保证公益性用地比例和土地利用质量不降低;当调整土地征收成片开发方案时,涉及位置、面积、范围调整的内容,要及时纳入国土空间近期建设规划,同时保证已经实施征地的地块不得调出。(3)优先保障公益性项目的实施。在土地征收成片开发方案中建设项目的实施时序方面,建议优先推进公益性项目的实施建设,可制定“容积率奖励”办法,鼓励将公益性项目与经营性项目打包开发,缓解政府的财政压力。同时,建议制定完善的进度督察机制,确保公益性项目完成度不低于经营性项目,从而充分保障公共利益,使国土空间规划中公益性用地真正落位。

结束语

结合《标准》发布以来在范围内进行的部分成片开发方案编制实践经验，认为范围划定是成片开发方案编制的核心问题，受诸多因素影响，导致结果一定程度悖离成片开发初衷。

参考文献

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