浅谈全域土地综合整治的发展历程

程谟巍

摘要:从1986年我国首次颁布关于土地资源整理、全面调整土地关系的《中华人民共和国土地管理法》，到2019年自然资源部发布的《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，我国对于土地管理的管理方式方向从简单的土地整理到土地治理再逐渐向全域土地综合整治，整个过程是持续完善土地法律制度，不断调整协调人地关系，回应时代需要和经济社会发展呼唤，逐渐走向人与自然的和谐统一的过程。

关键词：土地综合整治；土地整理；土地管理

引言

全面推进依法治国，是我国全面深化改革、推进国家治理体系现代化的根本要求，也是新常态下实现经济转型发展、社会和谐稳定的根本保障。作为国土资源工作的重要组成部分，土地整治工作与群众利益息息相关，事关改革发展稳定大局，地位和作用愈加突出，土地整治法治建设滞后于实践发展需要的问题愈加凸显。随着高标准农田建设等建设项目不断推进，每年投入土地整治的资金巨大，亟需一套完善的整治规划保障其规范健康运行。

一、土地整理的提出和演变

1986年6月25日，第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过并颁布了《中华人民共和国土地管理法》，1987年1月1日起正式施行。这是新中国成立后，我国颁布的首部关于土地资源管理、全面调整土地关系的法律，着力解决当时大量占用耕地、滥用土地的现象突出、管理无法可依的问题，它的颁布是我国土地管理工作的重大转折和管理体制的根本性改革，标志着我国土地管理工作开始纳入依法管理的轨道，开创了我国土地管理的新格局。

20世纪90年代末期，我国耕地保护面临的形势十分严峻，开发区热、房地产热导致耕地面积锐减，人地矛盾日益尖锐。第九届全国人大常委会第四次会议修订并通过的《土地管理法》于1999年1月1日施行。这次修订是土地管理方式和土地利用方式的重大变革，是土地管理思想发生根本转变的集中体现，其中主要提出了土地高效化、合理化利用和占用耕地与复垦耕地平衡。

2003年3月，国土资源部颁发《全国土地开发整理规划（2001-2010）》，包含了土地整理、土地复垦和土地开发三项内容。土地整理是指采用工程、生物等措施，对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境的活动。土地复垦是指采用工程、生物等措施，对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占造成破坏、废弃的土地和自然灾害造成破坏、废弃的土地进行整治，恢复利用的活动；土地开发是指在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，采用工程、生物等措施，将未利用土地资源开发利用的活动。

二、土地整治时期的过渡

2012年3月，国土资源部颁发《全国土地整治规划（2011～2015年）》以大规模建设旱涝保收高标准基本农田为重点，大力推进农用地整治，以改善农村生产生活条件为前提，稳妥推进农村建设用地整治；以推进土地节约集约利用为出发点和落脚点，积极开展城镇工矿建设用地整治；以合理利用土地和改善生态环境为目的，加快土地复垦。

三、全域土地综合整治的到来

2019年10月，中国自然资源部国土空间生态修复司副司长王磊14日在北京举行的2019年全国扶贫日系列论坛上表示，中国正在研究制定全域土地综合整治政策，拟到2020年，在全国部署开展不少于300个全域土地综合整治试点。

2019年12月，为贯彻落实习近平总书记对浙江“千村示范、万村整治”重要批示精神，按照《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》相关部署要求，自然资源部组织开展全域土地综合整治试点工作。自然资源部表示，这次土地综合整治试点，推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地集约节约利用，改善农村人居环境，助推乡村全面振兴。自然资源部明确在编制乡镇国土空间规划时，就要进行统筹安排，按照宜农则农、宜建则建、宜留则留、宜整则整的原则。特别是乡镇政府负责组织统筹编制村庄规划，确保整治区域内耕地质量有提升、新增耕地面积不少于原有耕地面积的 5%左右，并做到建设用地总量不增加，生态保护红线不突破。

2021年4月，自然资源部国土空间生态修复司印发《全域土地综合整治试点的实施方案编制大纲(试行)》。

四、全域土地综合整治未来的展望

土地综合整治是定义一个区域的功能，改善特定地区国土空间利用的结构和布局，国土空间规划决定了区域国土整洽的功能和选择国土整治的方式，区域发展是其重要的逻辑向度。

土地整治要有利于促进和建设生命景观。景观是所有的自然和文化特征，如城市、村落、衣田、山体、建筑、荒漠、森林和水体等有别于另一地表的特征，生境或生态系统的空间排列组合构成了景观。已有研究表明，在人类所有能运用的手段中，国土整治可能是建设生命景观最直接而有效的途径之一。国土整治有责任考虑 50年、100年或者如第七代的国土利用结果。

土地整治的空间政治问题。长期以来，在工业化和城镇化的导向下，政府投资主要集中在城市，空间生产已经严重失衡。在空间剥夺、空间壁垒和空间失灵三大机制的作用下，农村基础设施等集体消费品供应严重不足，乡村衰败现象日渐明显，城乡空间分野进一步加剧。让空间区域内的所有公民都平等地享有公共物品和公共服务，都能得到均衡和协调的发展，是空间政治的正义追求和价值取向。

如何通过国土整治，加大对乡村地区和农田基础设施的投人，提高乡村的生产、生活和生态发展水平，不断整合和优化城乡空间结构，解决长期以来形成的空间剥夺、空间壁垒和空间失灵问题，不仅是政府政治的责任底线，也是土地综合整治的历史使命和时代责任。

结语

全域土地综合整治是一种新兴的概念性整治规划，它涵盖了以往的土地规划、土地整治规划、土地开发整理规划等关于土地的规范类规划。同时，他在山水林田湖草生态修复中也担任着重要的地位，不仅为土地的管理和利用提出约束，同时也是未来城市及乡村发展的可靠支撑。

参考文献

[1]吴次芳. 肖武. 曹宇. 国土空间生态修复[M]. 北京:地质出版社,2020:288.

[2]高佳莉．乡村振兴背景下基于全域土地综合整治的村庄建设发展规划--以桐乡市青石村为例[D]．杭州:浙江大学,2019.

[3]韩宏伟．土地综合整治中空间格局优化研究[D]．昆明:昆明理工大学,2012.