经营性国有资产监管问题及对策研究

唐莹

摘 要：新中国成立七十多年来，经营性国有资产的规模不断发展壮大，国有资产监管体制几经变迁和完善调整，依然不能完全适应新形势。笔者基于经营性国有资产监管发展历程的简要梳理，进一步研究存在的体制不顺、授权管理不完善、国资预算编制不能主导等问题，提出构建以管资本为主的经营性国有资产集中统一监管体系的思路和对策。

关键词：经营性；国有资产；集中统一监管；管资本

国有经济是推动经济社会蓬勃发展的主力军，对我国经济社会发展发挥了支撑引领作用。我国是社会主义市场经济体制，发展和壮大国有经济具有至关重要的作用。从物质存在的方式上看，国有资产是国有经济的主要体现和发展产物。建国以来，我国国有资产迅速增长，有效发挥了其应有的经济效益和社会效益。伴随着资产规模的攀升，国有资产监管体制和监管方式几经变迁并不断优化升级。值得关注的是，虽然中央和地方各级政府在这方面进行了诸多有益探索，但改革进程中依然面临一些问题。笔者旨在通过对我国经营性资产监管现状分析存在的问题，就如何建立以管资本为主的经营性国有资产集中统一监管体系提出思路和对策。

一、基本概念

经营性国有资产，也称企业国有资产。具体是指以营利为主要目的的，从事生产、经营活动取得的，产权归属国家所有的财产[1]。从定义来看，经营性国有资产在我国整个经济领域的重要地位不言而喻。笔者本文主要围绕经营性国有资产的监管这一主题展开。

二、经营性国有资产监管的发展历史

新中国成立七十多年来，在国有企业收入和利润保持稳步增长的同时，经营性国有资产的监管工作有序开展并逐步完善，大致经历了三个大的发展阶段。

第一阶段是从1949年到2003年，是我国经营性国有资产全面形成，监管体制初步建立的阶段。这个阶段经营性国有资产的监管以“管企业”为主。在这五十多年里，我国的经济体制历经社会主义计划经济和社会主义商品经济，最终形成社会主义市场经济体制的发展雏形。最初经营性国有资产的监管是政企不分、政事不分的监管权、所有权、经营权合一的直接管理，随着国家设立国有资产管理局，经营性国有资产监管方式过渡到分级监管，昙花一现的国有资产管理局裁撤后，原来的监管权又散落到其他部门，形成“九龙治水”格局。

第二阶段是从2003年到2013年，是我国经营性国有资产飞速发展，监管体制规范调整的阶段。这个阶段经营性国有资产的监管以“管资产”为主。2003年，经十届全国人大审议，国务院决定设立直属特设机构。国有资产监督管理委员会应运而生。紧接着当年5月该委员会印发了《企业国有资产监督管理暂行条例》。中央、省、市（地）、县等各级监管主体的组建、暂行条例的颁布及国资委自上而下制定实施的系列措施和政策，标志着我国经营性国有资产管理进入了监管权集中行使阶段。此时的国资委有了清晰的定位，主要是履行出资人义务和国有资产监管职责。国资监管机构改变以往以行政命令方式直接干预企业生产经营的现象，进而采取管人、管事、管资产的模式。

第三阶段是从2013年到现在，是我国经营性国有资产日臻壮大，监管体制日趋成熟的阶段。这个阶段经营性国有资产的监管以政府“管资本”为主。党的十八届三中全会是我们党在新时代召开的一次重要会议，它对我国制度变革和体制创新作出部署，会议就国资监管提出了建设性指导意见，将深化改革提上日程。现阶段，国资委将工作重心放在依照法律法规和制度规范管理国有企业，着力提高经营性国有资产的运营效率，重点关注国有资本的总量变化、布局优化和质效提升，探索应对国有企业一直以来根深蒂固的政企不分、政资不分和政事不分的矛盾。

三、经营性国有资产监管存在的问题

从经营性国有资产监管的发展脉络来看，我国现阶段运行的经营性国有资产的监管体制肇始于党的十六大，历经近二十年的完善、调整，最终形成现行框架。但目前监管越位、错位、缺位等问题一直未得到彻底解决，监管体制仍存在一些弊端。

（一）资产监管体制不顺畅

党的十六大指出“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益、权利义务和责任相统一的国有资产管理体制”[2]。不到一年时间，中央和地方各级国有资产监督管理机构陆续成立。但2009年出台的《企业国有资产法》明确规定，允许国家和地方政府依据现实需求，可以将国有企业的出资人职责依法授权给其他符合监管要求的单位。此外，该法还规定代表政府履行出资人职责的单位应将社会公共事务管理职能剥离。由此我们不能难发现，在中央层面，国有企业有的是由国务院国资委履行出资人职责；有的是由财政部代表履行出资人职责或国有资产监管职能，还有一些则是由其他部委代为管理。在地方层面，经营性国有资产的监管机制与中央基本一致，仍有部分经营性资产游离于国资系统的监管体系。总之，除了国资监管机构定位不清，过于强调出资人地位，现行的经营性国有资产监管还存在着体制不顺、政出多门、分散监管等现象，监管体制尚未形成统一有效的合力，这将很不利于国家优化国有经济战略布局、实施有进有退的结构调整以及实现国有资产保值、增值。

（二）资本授权机制不完善

党的十八届三中全会召开以后，国有资本授权经营体制改革步伐明显加快。2018年国务院专门发文推进国有资本投资、运营公司（简称“两类”公司）改革试点，旨在构建三层级国有资产授权经营体系。在这个体系中国有资本监管机构、两类公司和国有企业依规层层授权。但具体到实践层面，虽然中央及地方政府都做了诸多有益探索，但各级政府对国有资本投资运营公司的“隔离层和屏障”作用认识不充分，对其功能定位还比较模糊。因此，不管是各级政府，还是国资监管机构，亦或是“两类”公司在改革过程中都不同程度的存在着角色把握不准、转换不彻底的情形。身份角色错位进而导致授权放权不合理，管理过细过多的越位现象与权责不清、管理不到位的缺位现象并存。

（三）国资经营预算不主导

2007年国务院发布规定，自第二年开始从中央企业先行试行收取投资收益，地方政府视当地实情推进此项改革工作。同年，财政部会同国资委制定了专门针对中央企业的业务操作配套管理办法，这标志着我国国有资本经营预算制度正式建立。国有资本经营预算管理实施以来，国有资本经营预算的编制主体问题一直是学界争议的焦点。当前国有资本经营预算可以看作是公共预算的子预算，并没有独立出来。但是从性质来看，公共预算是国家公共权力及其派生出来的对国民经济收入的分配权和再分配权。侧重于公益性，应以保障社会公共需求为目标。而国有资本经营预算依据的是国家对国有资本的所有权及由此派生出来的收益索取权和支配权[3]。侧重于盈利性，以实现资本保值增值目的。显然，现行的编制体系不可避免的会产生“政资不分”的质疑，更不利于国资监管者从国家战略层面优化调整国民经济布局，切实履行出资人职责。

四、完善经营性国有资产监管的对策

经过七十年的深化改革，我国国有企业不惧住全球化竞争压力，在市场中反复磨练内功，已成长为独立市场主体。随着混合所有制改革的深入推进，经营性国有资产迈入新的发展阶段，国资监管正面临新形势、新要求。笔者认为，进一步健全经营性国有资产监督机制，实现管理模式从管企业向管资本转变，构建集中统一监管大格局迫在眉睫。

（一）完善资产监管体系

我国经济社会的繁荣发展离不开社会主义市场经济体制的建构。与此同时我国拥有体量庞大的经营性国有资产，决定了不能没有专门的机构对经营性国有资产进行监管。经营性国有资产监管机构从无到有、从分散到整合的多次颠覆性重构历史更是表明，只有在统一的监管体制下，国有资产流失的可能性能够有效降低，国有资本的配置效率能够有效提升。笔者认为，要应对分散监管、政企不分、政资不分等现实困难，必须推进以管资本为主的集中统一监管体系建设。破题之举在于组建国有资本投资运营公司，完善国资委系统，搭建“国资监管机构——国有资本投资运营公司——国有企业”的三层次监管体系，逐步将所有经营性国有资产纳入监管范围。具体来说，国资委是监管层，主要履行终极出资人职责，并从管资本的角度承担国有资本预算编制责任，行使经营性国有资产集中统一监管职能、宏观国有资本配置职能及对“两类”公司进行政策引导的职能。国有资本投资运营公司是运营层，履行实体企业的直接出资人职责，其主要任务是优化资本布局、提高资本配置效率、改善资本收益。国有企业负责经营性国有资产的具体运营管理，是国有资本运行的执行者。

（二）优化授权经营管理

在以管资本为主的集中统一监管体系中，国资监管机构、国有资本投资运营公司和国有企业三个层级各司其职、协调合作，形成了三级授权经营架构。国资监管机构应侧重宏观资本配置，国有资本投资运营公司则侧重中微观资本配置和经营决策[4]。国有投资公司主要采取股权投资、资本注入等有效途径，对关系到民族复兴、国家强盛、社会安全等关键性基础性产业给予战略性支撑，以实现优化国有资本布局的目的。而设立国有资本运营公司的初衷与前述公司有较大的差异。国有资本运营公司的主要使命是保持资本的流动性和实现价值保值增值。一般而言，其运营手段更灵活，企业市场化程度更高。位于中心位置的“两类”公司的作用很特殊。它们既需发挥纽带作用，联接国资监管机构和国有企业，将国家宏观战略意图传导到国有企业并延伸到市场中，又要发挥隔离作用，避免政府监管机构对国有企业日常经营进行直接干预。如何推动国有资本投资运营公司改革深化和高质量发展？政府股东的授权明责至关重要，要进一步拓展授权放权的广度和深度，通过现代企业制度安排完善治理机制，让国有资本投资运营公司成为真正的独立市场主体。

（三）理顺预算编制主体

现代企业制度的最主要的构成是产权制度。产权简而言之即是一组财产权利。其中包含了使用权、收益权和处分权等。由此可见，如果出资人不能对自己从出资企业获取的收益进行自由使用和支配，是背离企业制度的。国资监管机构代表国家履行出资人职责，理应拥有以出资人身份获得的相应权利。推进以管资本为主的集中统一监管体系建设，离不开国资监管机构对国有资本经营预算编制的主导。国资监管机构紧紧围绕落实国家宏观战略意图，通过行使预算编制权，在国有资本的布局和结构上进行宏观和微观调整，从而实现国有资本质与量的双提升。改革国有资本经营预算编制流程，建议由经营性国有企业负责申报预算。国有资本投资运营公司负责汇总编制所出资企业的预算建议草案。建议草案由国资监管机构进行审核。再经同级政府批准后，上报同级人大审批下达执行。在这样的制度安排下，政府一般公共预算与国有资本经营预算实现分离，国有资本通过缴纳税收和执行国家宏观调控政策，间接促进社会问题解决。

（四）健全公司治理机制

理顺监管体系、优化授权经营管理，作用在于解决构建以管资本为主的集中统一监管体系过程中面临的不愿放、不敢放、不全放等问题。而要打通最后一公里——解决授权放权接得住、管得好的问题，完善的公司内部治理是不可或缺的。2020年，全国启动实施国企改革三年行动，建立健全公司治理机制是此次改革的重中之重。不管是需要发挥特殊职能的“两类”公司，还是经营性的国有企业，都需要加快完善中国特色现代企业制度，大力推进管理体系和管理能力现代化。重点包括，首先是夯实国有企业党的建设制度基础。建立起党委（组）班子与董事会班子、经理层成员交叉任职的领导体系，双管齐下加强党的领导和完善公司治理。其次是提高董事会的建设质量和运行质量。在董事会的建设上要应建尽建、配齐建强。外部董事配置多数席位，外部董事中逐步引入独立董事，加大对董事会决策科学性、独立性和权威性的保障力度。最后是执行董事会向经理层授权，经理层做到根据获得的授权及法律规范行权履职。完善激励约束机制，对经理层成员实施任期制和契约化管理。探索引入职业经理人，推进市场化、差异化薪酬分配改革。

参考文献：

[1]李祥龙．中央与地方国有资本收益分配的帕累托改进——基于制度变迁的视角［Ｊ］．福建商业高等专科学校学报，2013(3)：67-71.

[2]汪恭政．制度变迁视角下国有资产管理体制法治化研究［Ｊ］．湖北经济学院学报，2016(5)：100-107.

[3] 肖红军．国有资本运营公司改革进展与深化方向［Ｊ］．改革，2021(11)：42-61.

[4] 马忠，张冰石，夏子航．以管资本为导向的国有资本授权经营体系优化研究［Ｊ］．经济纵横，2017(5)：20-25.

作者简介：唐莹（1989-），女，汉族，江苏南京人，硕士研究生，注册会计师，研究方向为国有资产管理、国企改革。

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