轨道交通PPP模式探究

张宏林

摘要: 近年来，我国PPP模式伴随着城市轨道交通行业进入发展快车道。如何设计既符合公众利益，又能基本满足社会资本方收益要求，同时政府能够承受的可持续盈利模式，这是目前城市轨道PPP项目发展面临的核心问题。本文主要对轨道交通PPP模式这一主题进行探究。

关键词:轨道交通；PPP模式；探究

1.PPP模式的内涵

　　1.1 概念

　　PPP是一种新型的项目融资模式，是指公共部门与私营企业合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，从而实现政府公共部门的职能并同时为私营企业带来利益的管理模式。公共部门在PPP模式中能够参与到项目建设与运营过程中，与私营企业通过合作机制共同分担相应的风险和获取项目的收益。经营项目特许由私营组织投资或者参股，建立相应的监管制度，使公共部门与私企双方都能够发挥各自的优势，整个项目中节约经营和建设的成本，还能保证公共服务质量。

　　1.2  PPP模式较BT模式的优势

减少政府当期负债。BT模式需要政府“还本付息”，也就是BT模式对政府来说是100%负债；采用PPP模式合作后，私营企业投资份额对应的金额即为政府减少的当期负债。满足政府近期减少资金投入、缓解资金压力的需要。更好地分散项目整体风险。PPP模式引入私营企业参与，通过科学的风险分担机制，可将不同风险分配给最有能力承受此风险的一方，从而分散和降低项目和服务的整体风险。

2.PPP模式存在的风险

2.1法律环境风险

法律环境风险主要是因修订、颁布法律法规或政策而导致项目的合法合规、市场需求、合同协议、投资回报率的有效性等因素发生改变，从而威胁到项目的正常建设和运营。当前对国内相关法律法规及政策的修订、颁布前签订的PPP项目合同的保护相对缺失。

2.2政府信用风险

地方政府考虑为吸引社会资本投资，进而加快本地公共基础设施建设，可能会与社会资本方签订的合同脱离政府承受能力。待项目建成后，地方政府又无法履约，社会资本方的利益直接遭受侵害。

2.3政府审批、决策冗长

因政府对项目的审批、决策流程过于繁杂冗长，导致时间成本和资金成本过高，且政府批复后难以根据市场变化情况做出必要的规模及概算调整，对项目的顺利运行带来了不可预估的时间及资金成本风险。

2.4项目融资风险

因政府相关政策不完善、金融市场不健全、融资结构不合理等因素导致的风险。社会资本方投资PPP项目需要先了解项目的盈利能力及可研报告才能确定融资方案，而PPP项目可研报告要求融资方案必须确定后才同意投资，两者互有冲突。双方签订PPP协议后，需要中标者在规定期限内完成融资，PPP协议于融资完成后正式生效，中标者又不能利用PPP协议向银行等机构申请抵押贷款，进而加剧了中标者的融资难度。如果中标者在约定期限内融资失败，社会资本方将会被政府取消中标资格，同时没收投标保函。

2.5收益保障风险

收益保障风险主要是指社会资本方在项目投入运营后的收益无法达到预期目标。轨道交通项目建设完成并投入运营后，在项目所在地附近新建其他类似项目，其他类似与原有项目形成实质性商业竞争，原有社会资本方利益遭受侵害。

2.6项目规划设计考虑不完善风险

轨道交通项目未充分考虑建设规划用地征拆问题，项目建设规划线路途径多处居民区、永久性管线等征拆难度大的用地，导致项目在开工后，建设用地征拆仍未完成，产权单位或个人拒绝谈判或拆迁补偿漫天要价，导致征拆成本直线上升，直接影响了项目建设的工期成本和资金成本。

3.PPP项目建设管理工作的重点

    3.1重视项目设计管理

    设计管理是PPP项目建设管理工作的重点环节之一。在确保质量与进度的前提下，结合到施工的实际情况，提交符合设计规范标准、满足使用功能要求效益的设计成果，是重中之重的工作。设计工作在整个建设过程工作流程中发挥着核心作用。虽然该项工作的费用在建设费用中所占的比例很小，但是该环节对整个工程的影响却是最大的。在设计工作中要对设计概算、投资成本加以严格控制，使项目总投资控制在可控范围内。

    3.2重视项目信息化管理工作

    项目在建设过程中要对项目进行动态管理，并且要为各方提供各类数据。为避免出现信息孤岛，就需要通过相关措施，确保各方信息能够及时传递和沟通。利用数据讯息将项目的不同阶段的实施情况及参与建设工作的各方有效地整合在一起，实现信息资源共享，以此达到依据信息对项目进行更加合理评价分析的目的，便于项目实行实时动态管理。

    信息化系统平台的建设应用，对提升项目进度控制力度、对关键任务进行跟踪、对项目投资风险进行实时控制、降低进度执行风险等方面工作，起到不可替代的重要作用。与此同时，信息平台的运用还将对产值核算的动态控制、资金流向的控制与调整，起到关键性的作用。

    3.3做好项目前期准备阶段管理工作

    PPP项目前期准备阶段主要又两个部分，分别为项目发起和项目准备。

    一是项目发起。项目发起的主要工作内容有启动准备和前期调研，成立项目的实施班子，制定详尽的整体工作计划，并开展项目调查工作。PPP项目是一个系统化程度非常高的一个模式，专业程度要求极高。必须由政府牵头，并对涉及项目内的各职能部门组成领导小组。制定出具体详尽的实施方案，明确各个职能部门的责任及分工。还需要根据城市的总体规划和近期建设，梳理城市基础设施领域拟新建项目和存量项目，决定可以通过PPP模式运作的具体项目清单，构建PPP项目库。

   二是项目准备。该部分主要是对项目实施方案的研究及编制。聘请专业人员，完成项目的前期论证，以确定建设项目的规模、内容及总投资额。做好前期沟通，研究项目模式，设计项目结构，编制项目实施方案。组织相关单位讨论方案，并实施方案公示和报批。在项目实施的最初阶段，需要考虑项目的可融资方式和财政是否负担得起，并要评估传统方式与PPP方式之间的效率比较，分析该项目是否适合采用PPP方式，拟定项目协议。 聘请专业咨询机构，负责研究项目模式，设计项目结构，编制项目实施方案，关键是设计项目主要商业原则，进行财务分析，编制财务模型。组织专家对项目实施方案进行论证，并报市政府批准和省住房城乡建设厅备案。

    3.4项目实施阶段

   PPP项目实施阶段也是主要分为两个部分，分别为项目建设和项目运营

   一是项目建设。首先，项目公司与各联合单位签订正式合同，包括贷款合同、设计合同、建设合同、保险合同以及其他咨询、管理合同等;其次，项目公司组织各相关单位进行项目开发。在开发过程中，政府及相关部门对项目开发的过程进行监督，出现不符合合同的情况及时与项目公司沟通，并确定责任主体。工程验收试运营合格以后，开发阶段结束，项目进入运营阶段。

二是项目运营。政府与项目公司签订特许经营权协议，约定特许经营期限。在整个项目运营期间，项目公司应按照协议要求对项目设施进行运营、维护。为了确保项目的运营和维护按协定进行，政府、贷款人、投资者和社会居民都拥有对项目进行监督的权利。

参考文献：

[1]我国城市轨道交通PPP发展模式研究[J]. 蒋鑫.综合运输 . 2021(11)

[2]PPP模式在天津轨道交通站场综合开发中的应用分析[J]. 苑艳杰.铁道建筑技术 . 2021(02)