油气长输管道工程社会稳定风险评价与化解措施探讨

谢磊,徐伟 ,苗建民

国家石油天然气管网集团有限公司西气东输分公司200122 上海

  江苏君明工程项目管理有限公司   210036  南京

国家石油天然气管网集团有限公司成立以来，深入贯彻落实习近平总书记“四个革命、一个合作”能源安全新战略和重要指示批示精神，加快建设全国一张网，促进油气长输管道的互联互通，实现全国管网的运行调度，工程建设迎来新的建设机遇期。

根据国家发展改革委印发的《国家发展改革重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资[2012]2492号文）及中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强新形势下重大决策社会稳定风险评估机制建立的意见》（中办发[2021] 11号）的相关规定，重大工程项目的社会稳定风险评估工作，成为国家主管部门审批和核准的前置程序。同时，各省也出台了相应管理办法，明确了经省发展改革委审批或核报国家发展改革委审批的固定资产项目，需进行社会稳定风险评估，相应分析结果要作为独立的篇章纳入到项目的可行性研究报告或者项目的申请报告中。

综上所述，天然气输气管道工程作为发改委核准（备案）项目，按要求开展社会稳定风险评估工作，将稳评备案表作为核准附件之一。

一、油气长输管道工程特点

油气长输管道工程作为线性工程，往往穿越多个市县甚至多个省份。沿线所经过的自然环境情况复杂，涉及到平原、丘陵、农田、草地、林地、缓丘、江河等，可能涉及生态敏感区，自然保护区以及饮用水水源地等情况。

石油天然气属于易燃易爆物质，油气长输管道工程在选址时虽尽量远离城镇规划区和密集型人口居住区，但仍不免临近散户居民以及小村落。居民对管道存在风险有较强的排斥情绪。油气长输管道线路为临时征地，但管道建成后，依照《管道保护法》的相关要求，对管道上方的种植物，周边地块的开发均产生一定的影响，导致部分基层单位存在较强的排斥情绪。根据以上情况，长输管道社会稳定风险特性分为：邻避性、调查结果多样性、基础调研复杂性以及建成后的影响性等。

二、油气长输管道工程社会稳定性风险评估现状

经抽取2017年以来的10个油气管道项目的社会稳定风险调研数据，组织单位意见表的情况进行分析，得出油气长输管道工程的利益相关者述求分为13类，各类诉求占比如下：

根据统计数据分析，比例排名占比超过10%以上的主要为4类，征地补偿、农田复耕、房屋拆迁以及人身安全。

1、因征地补偿问题可能引发的风险

在油气长输管道项目征地工作中，涉及到群众的直接利益，部分群众对征地补偿的法律法规及政策解读和理解存在偏差，经常会出现群众不认可补偿标准的情况，对项目实施进行不同程度上的抵制。因此，征地补偿工作是当地群众最为敏感的问题。另外，补偿标准具有时代特性和地域性，标准不尽相同，部分群众相互比较，引起误解，产生不公平感等，极易引起群众的不满，甚至产生社会稳定风险事件，直接影响工程实施和社会稳定。

2、因土地复耕、临时用地恢复不当可能引发的风险

对于油气长输管道工程，如若在施工中不注意土地恢复，生、熟土未按要求回填，造成土壤回填后不满足复耕要求；对于堤坝、田埂尤其是鱼塘、蟹塘的护坡、岸堤恢复不当发生塌陷，造成直接经济损失的；管道埋设深度未达到预定深度，造成部分土地不能恢复以往功能产生的影响；这些原因将使农户对此类工程产生强烈的抵触情绪，甚至出现抵制行为，对社会稳定带来不利的影响。

3、因房屋拆迁处置不当可能引发的风险

对于油气长输管道工程，房屋拆迁引起的社会风险主要为群众对房屋补偿标准的不满意，部分群众在意祖宅拆迁等情况，影响工程实施，引起群众的不满，产生社会稳定风险事件。

4、因管道泄漏燃烧爆炸以及环境影响可能引发的风险

油气长输管道发生泄漏导致燃烧爆炸极易造成重大安全事故，直接影响周围群众的生命财产安全。因此，提及油气管道建设，居民极易联想到燃烧、爆炸，对油气长输管道建设产生排斥，引起群体性抵触，产生社会稳定风险事件。另外，油品的泄漏对环境的污染，天然气突发性大量放空带来的噪声污染等环境影响因素，对居民身心健康带来影响，也是诱发社会稳定风险的因素。

三、主要社会稳定风险因素的防范化解措施

1、因征地补偿问题可能引发风险的化解措施

严格按照国家和项目所在地相关法规，做好土地征收补偿工作。落实补偿资金，对列入投资总概算的补偿资金在项目征占地前予以落实，并不得挪为它用。加强与基层政府沟通，配合基层政府工作人员、村委会加强对补偿标准、补偿方式的宣传解释工作。加强管理，科学安排和监管补偿资金使用，确保资金落实到户。保持征收补偿标准横向、纵向保持平衡：横向与邻近征收基地保持平衡，不因征收时间不同补偿标准差异过大；纵向上注意政策延续性，避免百姓因攀比心理造成不稳定因素。对个别的特殊情况，按照分级处理的原则，由负责单位提出可行的实施方案，经市相关部门批准、建设单位确认后，合情合理地予以实施。

2、因土地复耕、临时用地恢复不当可能引发风险的化解措施

编制完善的土地复耕方案，施工前做好复耕方案内容交底，严格施工过程监管。工程预算编制留足复耕复垦的相关费用，包括水土保持监理等专项费用，确保土地复耕工作顺利开展。施工中应加强对地表熟土的保护，开挖时将地表熟土保护性挖运，专门储藏，防止土壤养分流失，以保证土壤质量。加强群众对土地复耕复垦的验收的监督工作，确保复垦工作得到群众认可，对验收存在的问题组织整改及验证，闭环管理。严格遵守《关于加强和规范土地复垦工作的通知》和《土地复垦条例》等相关法律法规，切实保障复垦后对农耕影响最小。业主单位在管道运营期间需做好巡线工作，发现土地发生塌陷时，需及时做好补偿和补救措施。

3、因房屋拆迁处置不当可能引发风险的化解措施

在从项目规划开始，通过各个环节听证、了解直接利益相关者的意见，公开听取并响应房屋拆迁群众的相关诉求，对不合理的要求或房屋拆迁工作中出现的“钉子户”，要进行耐心细致的解释，并查明原因，按照实事求是的原则进行处理，严禁采用强制手段非法拆迁。房屋拆迁工作需要按照当地出台的管理办法，选取具有相应资质的房地产评估机构，对项目涉及的征收房屋价值进行全面评估，确定赔偿金额。房屋拆迁工作的全过程做到透明公开，并保障被征地拆迁群众的参与程度。在确定工程项目投资时，要提前规划，将合理、足额的拆迁安置补偿资金纳入至项目概预算中，并制定利益相关者的住房、就业以及社会保障等补偿措施。建立健全完善的资金使用管理办法，严防补偿资金被占用、挪用、截留或不及时发放。由项目所在地的政府相关部门（如农业、国土、财政、社保等）成立专门安置补偿工作小组，共同对待发放的拆迁安置补偿资金进行全面监管，确保补偿资金足额发放至被拆迁的居民手中，避免出现“房、钱两空”的不利局面。

4. 因油气管道发生安全事故及环境影响可能引发风险的化解措施

从管道的设计、施工、运行管理三方面着手，保障管道的安全。设计方面，做好总体布局安全对策措施，管道同地面建（构）筑物的间距符合规范要求，将可能散发可燃气体设施布置在易产生明火或散发火花场所的全年最频率风向的上风侧，并有足够的安全防火距离。选用可靠管线钢级、壁厚和安全可靠的工艺设备。施工方面，严格按照规范及操作规程施工，执行设计和规范要求，规范安全生产管理机制，完善各项安全生产制度和工作程序，充分发挥调度职能，对所生产运行、危险作业、维抢修情况全天24小时监控，履行“监督、管理、指挥、协调”的职责。运营方面，防范措施从源头开始，贯穿于项目建设运营全生命周期，通过提高设计可靠性，在源头确保工程质量，通过施工过程的严格把关，确保交付质量达标的工程，通过运营过程建立完善并严格执行运营管理制度，确保运营安全。

施工前应向当地环保和水利部门通报施工方案和进度安排，并在施工过程中，主动接受当地主管部门的监督。严格落实本项目环境影响报告书、水土保持报告及政府批复意见中提出的环保、水土保持控制措施，符合国家及地方环保标准要求，对周边敏感的居民点要以发放宣传材料等方式对环境影响加以说明，同时加强检测。加强巡检和监测工作，确保管道不出现泄露事故，同时做好应急预案，提前做好应急物资的储备和维抢修队伍的设置，时刻防范突发状况的发生。

六、结论

油气长输管道工程不仅是国家能源战略计划的重要组成部分，同时也是地区经济发展和社会发展的重要能源保障，但风险与机遇同在，挑战与发展共存。油气长输管道工程能否准确识别并化解天然气管道工程存在的社会稳定风险因素，直接关系国家大计和民生工程。通过对天然气管道工程开展社会稳定风险评估，并制定相应的防范和化解措施，可以做到受项目负面影响的利益相关者数量减少，实现项目与当地社会的互适性会进一步加强，降低社会稳定风险出现的机率和影响的后果，保障工程顺利建设运营。

参考文献:

[1] 李开孟. 投资项目社会稳定风险评估讲座 国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法解读(八)[J]. 《中国工程咨询》，2013年（09）.

[2] 赵佳红. 建设项目社会稳定风险管理机制体系构建与应用研究[D].西安：长安大学，2019年.

[3] 张文波.关于实施重大工程项目社会稳定风险评估工作应注意把握的几个问题[J]. 《陕西发展和改革》，2014年（04）.