粤港澳大湾区背景下广州城市更新政策优化研究

黄志亮1，卫建彬2

本文从广州市城市更新政策的发展演进着手，重点聚焦近年的更新政策的内涵以及这些政策指导下城市更新实例发映出的政策机制问题，基于粤港澳大湾区的发展背景下，提出广州城市更新政策机制创新的探讨和思考。

1.城市更新政策内涵

城市更新实施过程涉及原物业或土地权利人、政府、投资者、公众等不同角色利益相关人的利益博弈。从物质空间角度出发的研究较多关注对旧建筑拆建后对原城市肌理与城市风貌保护问题，从经济学角度出发的研究较多关注更新前后的土地价值的变化以及利益分配的合理性问题，而从社会科学角度出发的研究则较多关注原建筑及其环境的历史文化价值与更新后城市空间绅士化问题。因此，应从不同角度对城市更新政策进行研究。

2.广州城市更新政策演进特征及问题剖析

广州城市更新历程主要开始于1978年改革开放后，主要经历了1978-1998年为缓解旧城人居环境质量而放任私企“增量更新”的自由市场摸索期，1999-2009年为保护公众利益而禁止私企参与的政府强力主导期，2009-2015年为提高土地使用效率而适度引入私企参与导致重现“增量更新”、过分强调就地经济平衡的“三旧”改造运动期，2015至今致力于建设长效发展机制的城市更新系统化建设期4个阶段。纵览广州40年（1978-2018年）的城市更新，主要存在如下特征及问题：

2.1重经济账，增量更新社会公平有待关注

过去广州在“三旧”改造中，需要通过市场融资收益来平衡拆旧改建所产生的成本。同时，由于不同程度引入市场资金以快速推进项目，以及对原有土地业主过度尊重，导致形成“增量更新”。此外，这期间还有一些改造项目在改造过程中滥用优惠政策，强调盘活存量土地，导致在确定土地权属、物业产权和利益再分配过程中出现较多的问题。

2.2强调技术，改造分类零散缺乏宏观统筹

这一时期的“三旧”改造，虽然提出了许多标准化技术体系建设，但是缺乏对城市整体功能和环境品质提升的统筹考虑，缺乏全方位、多层次、系统性的城市更新制度建设考量。同时，该阶段的政策对零散的“城、村、厂”改造地块分别制定改造专项规划，容易造成总量失控，公共服务设施不足的老大难问题仍未能有效解决。

2.3地产路径，产业导向与建设量政策缺乏

过去广州的“三旧”改造政策对市场需求预测还是基于增量开发建设的思维，鼓励采取多种改造实施模式、政府适度让利，变相导致房地产化路径依赖明显。这一时期城市更新的重点在提高土地的利用效率，但在很大程度上没有发挥城市规划的空间管控作用，更没有体现广州城市规划所明确的空间发展要求，缺乏产业导向相关的政策。

2.4速度优先，文化传承及城市风貌待关注

截这期间，广州盘活了大量的存量建设用地，使城市居民的居住水平大幅提升，而这其中相应的“三旧”改造政策是主要的推动力。但是，该期间无论是有政府主导，还是市场主导的“三旧”改造，都是以大拆大建为主要特征，这给城市风貌带来了一些的负面影响。尤其是前期老市改造中对以单宗项目拆除重建的方式为主，原有的生活街道被快速疏导的城市干道取代导致老城区肌理的破坏。

3.近年（2019-2021年）广州城市更新政策的探索与反思

近年（2019-2021年）广州城市更新行动不仅促使了城市品质的升级提升，也促使了城市治理向精细化的机制和方式进行着转变。从现阶段效果来看，有如下特征：

3.1弥补产业政策，但部门政策对接待完善

基于当前的环境政策和实际需求，广州市结合产城融合的要求，合理划定面向城市规划建设的管理圈层，以进一步优化城市功能和人口布局，缓解交通压力，实现产城融合、职住平衡的发展目标（如表1所示）。

表1：2020年广州市城市更新规划建设管理圈层和要求表

（资料来源：根据政府网站资料整理）

圈层	管理要求（含商业商务服务业、新型产业、产业的公建配套）
	城市更新单元产业建设量	城市更新单元融资地块上产业建设量
第一圈层	60%以上	60%以上
第二圈层	40%以上	40%以上
第三圈层	可由所在区结合片区产业发展规划和城市更新单元实际，自行制定指引。

当前，广州城市更新规划体系沿袭了之前“三旧”改造规划体系的基础上，进一步在不同层次上对接国土空间规划体系。但是，由于组织编制与审议的机构不同，在实际施行过程中遇到了一些困难。

3.2实施政策突破，但激励方式与措施待完善

广州在总结过去10年旧村改造经验教训的基础上，在市级层面出台旧村全面改造涉及成片连片整合土地及异地平衡的操作规范，以解决实践中遇到的部分旧村受制于集体建设用地布局分散、机场等特殊控制区限制、村建设用地与其他权属建设用地穿插交错等因素全面改造实施难的问题，这在广东省内是创举。此外，黄埔区采取“行政裁决和司法裁决制度”，这将是广东全省的城市更新中属于首创政策。

截至目前，广州仍未出台相应的激励方式与政策措施，在实施过程中难免会遇到困难。

3.3操作规程创新，但实施及区域平衡待突破

广州市域较大，各辖区城市更新政策不尽相同，作为广东省“三旧”改造改革创新试点的黄埔区更新政策尤为创新。黄埔区在承诺不影响城市更新项目建设时序和规划建设方案的情况下，可依据项目拆迁、建设进度，以规划导则地块为划分基础申请规划条件，由此优化了审批程序。

虽然个别区城市更新操作规程创新并取得一些成效，但由于广州市内各辖区的具体政策不尽相同，使得分属不同辖区的更新片区难以实施异地平衡，相关突破分割的政策有待完善。

4.粤港澳大湾区背景下对广州城市更新的影响

4.1粤港澳大湾区内地9市城市更新政策比较分析

粤港澳大湾区内地9市的土地开发情况各不相同，使其各自在城市更新的政策、方向、模式等方面也各有特点（如表2所示）。

表2：2020年粤港澳大湾区内地9市城市更新政策比较一览表

（资料来源：根据政府网站资料整理）

城市	政策特点	政策方向
广州	从“政府引导”到“政府主导”	文化肌理织补与存量开发并重
深圳	市场化程度高、一二级市场联动	开发商自主性较强的全面更新
珠海	政府率先推动、市场主体后续介入	城乡环境整治与城市低效用地再开发并重
东莞	连片改造、主体多元	以连片改造与单宗项目改造为主
佛山	政府补贴市场	政府主导，落实非盈利公共服务设施的建设
中山	细分片区功能	主城区：完善商住、政务功能； 其他片区：加强文化、产业功能。
惠州	接收深圳辐射、市场主导	拆建更新和微改造并重
江门	土地供给宽松、审批权限下放到区	旧厂改造为主、推动连片更新、关注侨房问题
肇庆	“工改工”不征收地价、引入企业拆迁	市层面负责统筹协调、各区层面负责组织实施

粤港澳大湾区内地9市均立足本地，制定各具特色的城市更新政策，大力支持和引导城市更新建设，抓住存量土地赋予的发展契机，积极进行城市的升级改造。

4.2粤港澳大湾区背景下对广州城市更新的影响

1. 对广州空间布局的影响

由于粤港澳大湾区的互联互通，大湾区内的资源流动将更为自由和均衡。广州中心城区的聚拢效应会相应减弱，这一影响较好地体现在城市更新活跃区域。可见，粤港澳大湾区建设有助于广州城市空间布局更为均衡，并趋向于大湾区一体化，城市更新将是助力之一。

2. 对广州城市规划的影响

广州的城市规划应重点协调大湾区内各城市发展平台的功能定位，避免同质化竞争。在城市更新中，广州应利用土地置换的机会，发挥城市规划的空间管控作用，以高水平的建设提升粤港澳大湾区的全球资源配置能力。

3. 对广州产业与人口的影响

借鉴世界著名的纽约、旧金山、东京三大湾区发展经验，发展高端制造业和现代服务业，优化产业和社会结构是湾区经济模式转型重要的演进路径；同时，湾区对周边人口具有巨大的聚集能力。可见，产业持续地升级和人口源源地流入的现象，将会出现在粤港澳大湾区内。

5.粤港澳大湾区背景下广州城市更新政策优化路径探讨

5.1增强湾区价值，培育城市更新产业链

在城市更新过程中会涉及设计、建设工程、产业评估、酒店餐饮、法律等多个行业的合作交流。作为城市更新大户的广州，应打破“就更新论更新”的思维桎梏，通过在政策中促进建立更新实施的交流平台，培育城市更新产业链，强化广州的金融集聚效应，以进一步增强粤港澳大湾区的产业发展价值。

5.2依托湾区赋能，重视产业与人口增量

在粤港澳大湾区发展的背景下，广州应当积极促进产业结构升级、推动技术创新、鼓励新兴产业，从而实现“老城市、新活力”，并应成为大湾区的增长极之一。同样，广州的城市更新不仅仅是广州自身的城市更新，更应该着眼于大湾区的整体发展趋势；同时，应把握大湾区在产业持续升级过程中吸引周边地区人口汇聚的机会，以适时消化城市更新所释放出来的土地赋能。

5.3实行战略留白，储存更新结余的土地

在城市更新的实际项目中，不时会出现更新用地结余的情况。因此，在制定城市更新政策时，建议参考“容积率银行”的做法，成立“结余用地银行”，将城市更新结余的土地储备起来，实行战略留白，以调节市场时间差、储存未利用的建设用地，为发展权交易提供信息平台。

参考文献：

[1]国世平.粤港澳大湾区规划和全球定位[M].广州:广东人民出版社,2018

[2]2020大湾区城市化新拐点：从城市扩张到城市更新.新浪网: http://k.sina.com.cn/article_1650111241_625ab30902000u6rl.html

[3]卫建彬.中新广州知识城生态城区规划与建设实践反思[D].华南理工大学,2017.

[4]古小东,夏斌.城市更新的政策演进、目标选择及优化路径[J].学术研究,2017(06):49-55+177-178.

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