全域土地综合整治与国土空间生态修复

张露丹

摘要：中国已进入乡村振兴与国土空间规划全面推进的阶段，产业作为农民就近就地实现增收的主要途径，既是激发农村土地多种功能价值的重要媒介，也是指导村庄未来发展的重要抓手。鉴于此，本研究以全域土地综合整治为导向，通过梳理不同阶段的政策支持，确定对于村庄产业而言全域土地综合整治不可或缺。厘清二者之间联系机制后，探究其促进产业振兴的具体发展路径。

关键词：全域土地；综合整治；产业振兴；空间布局

1、全域土地综合整治概述

1.1全域土地综合整治的内涵

全域土地综合整治最早可追溯到土地整理，是其发展到现阶段的产物。发展过程中表述方式不断变化，内涵也伴随着中国城乡发展出现的问题而不断完善和延伸。全域土地综合整治的提出主要为解决我国经历了高速发展的过程后，出现的城乡结构二元化、土地供需矛盾、土地利用方式粗放等问题。其实施以乡镇为基本单元，任务主要包括农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复及历史文化保护等，对生态遭受破坏、闲置低效的区域进行的综合治理活动。

1.2全域土地综合整治发展历程

1.2.1萌芽探索———基础农田水利建设阶段

建国初期我国开始摸索土地整治，此时对于土地整治还没有准确的概念界定，多以土地整理表述。1949-1965年，土地整理主要围绕灌溉、防洪展开。其后十年基本无土地建设。1978-1996年，以农田基本建设和土地平整为主。整体来看，这一阶段主要围绕着保证粮食产量的基础农田水利建设进行，虽取得了一定改善，然缺乏相关政策和技术标准，进展较为缓慢。1986年，国家意识到耕地保护的重要性，开始建立基本农田的保护制度和措施，防治不合理的农业内部结构调整。

1.2.2规范完善———数量挖潜发展阶段

自1997年始，相关政策规范开始逐渐出台并不断完善。这一年《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》中第一次将“土地整理”这一概念进行了具体阐述。到1999年《中华人民共和国土地管理法》以法律强制力保证其必要性。此后５年内，国家陆续出台文件用于解决土地开发整理资金、项目申报、管理等全方面的问题，政策体系不断完善。这一时期，政策的出台旨在解决在挖掘数量的过程中出现的各类问题，多以“土地整理”“土地开发整理”来表述。

1.2.3综合整治———重质保量发展阶段

2005年，第一批增减挂钩试点工作正式展开，政策支持下，以建筑拆旧建新、土地复垦为主要手段的综合整治阶段开始展开。2006-2013年，土地综合整治已经由试点城市逐渐推行至全国范围。2014年开始推进土地节约集约利用，其表述也逐渐变为“土地综合整治”。这一阶段的政策以土地增减挂钩开始，逐步至解决土地整治项目的碎片化问题再到通过土地综合整治的各项措施支持村庄产业的发展。

1.2.4全域发展———三生空间全面发展阶段

2019年12月《自然资源部关于开展全域土地整治试点工作的通知》的发布，全域土地综合整治工作开始逐步展开，文件对土地整治内涵赋予了新的延伸，并确定了新的工作内容。开始在农村大力推行，旨在维持土地占补平衡，促进耕地集中连片及高质量发展，发扬特色文化，实现生态保护。

2、全域土地综合整治与国土空间生态修复

2.1加强政策顶层设计，引导社会资本积极参与

政府和社会资本共同开展全域项目，有利于拓宽社会资本投资渠道，增强地区经济增长内生动力，促进投资主体多元化，扩大就业和减轻地方财政负担。建议政府加强顶层设计，研究市场化方式推进全域项目的政策红利，探索通过指标收购、生态补偿、运营管护、配套产业用地等方式，引进社会资本参与。同时建议地方政府和社会资本共同谋划，采用“融资+工程总承包”“工程总承包+后续运营”“融资+工程总承包+后续运营”等一体化推进方式，充分发挥地方投资平台投融资、资本运作和产业发展等优势，提高工程实施效率和建设质量。

2.2强化系统协同推进深化完善五项工作机制

一是完善项目联合论证制度，实施领导小组成员单位联合项目论证，分析项目区现状，以问题和需求为导向，重点审查包含村庄整治、农田整治、生态修复等三项基本整治内容，同时挖掘文化传承、导入优质产业，结合项目特点形成整治特色，算好土地、资金、生态、产业、民生“五本账”。二是继续健全涉农资金整合长效机制，在建立项目储备库的基础上，提前预算谋划，强化资金整合。三是完善项目系统推进制度，改变以往单要素单项工程为主的实施模式，探索实行按规划功能区或者整治分区为整治空间单元的全域全要素系统推进实施模式。四是规范项目整体验收制度，明确验收程序，实行整体验收结果与省级精品工程推荐挂钩。五是落实强化后期管护机制，按属地管理原则，明晰管护责任，落实管护措施，遏制耕地“非农化”，防止耕地“非粮化”。通过健全完善机制，明确部门工作职责，以强化系统协同推进，进一步提升项目全域化、综合化水平。

2.3强化数字督查，加强服务宣传引导

充分利用数字化手段，依托浙江省国土空间生态修复监管系统，利用“天空地”一体化监管手段，开展不定期巡查和专项检查，对全域土地综合整治与生态修复工程实施动态监测。充分利用各种媒介渠道，大力宣传全域土地综合整治与生态修复工作相关政策和惠民利民措施，进一步加强对农户、村集体经济组织、农业经营主体、社会力量等宣传力度，引导参与整治，共享整治成果。及时总结推广先进经验和有效工作方法，发挥精品工程的示范引领作用。

2.4防治生态修复，实现经济效益转化

生态修复不仅仅是对受破坏的自然系统与结构进行修复，同时也是提升生态系统对人类生存与发展提供的物质与服务的能力，实现生态效益转化为经济效益，促进村庄产业发展。1）山体修复恢复生态风貌经现场实地踏勘，村庄鱼塘周边山体存在经挖掘后出现陡坡和山体裸露现象，易发生植被破坏及水土流失。对山体进行修复，以恢复山体原有形态为原则，使山体坡度降低到30°以下，减少山体裸露；同时栽植绿化植物，达到基础的防治水土流失功能。最终确定破损山体得到最适宜的修复。2）固沟保塬减少水土流失以蒲河流域为单元，整治项目为依托，进行水土保持工作。对沟头、沟坡、沟道及塬面采取工程措施治理。沟头可根据集雨面大小设置雨水收集池以此调节地表径流；沟坡可采取水平沟等整地方式来实现蓄水固土；沟道可进行淤地造田，在改善农业生产条件下有效防治水下沟；而在塬面治理上，一方面，进行地边梗，有效拦截地表径流，另一方面，栽植经济林，实施“坡改梯”，将生态转化为经济效益，实现生态效益最大化。3）灾害防治确保安全环境蒲河村的防灾减灾主要在３个方面进行防治。首先，对于地质灾害点，在确定情况基本稳定后，通过制定多项工程措施，进行防治。其次，根据《建筑抗震设计规范》和《构筑物抗震设计规范》等相关规范，确定抗震设防基本烈度、疏散场地等相关指标。最后，对于境域内有河流穿过的村庄，应当有防洪规划。确定乡村防护区的防护等级及洪水重现期，进行区域洪水防治。

结语

当前，我国全域土地综合整治正处于重大发展的机遇期，虽然有了浙江省“千村示范、万村整治”的实践成果，但全面开展仍然面临许多挑战。因此，要清晰地认识到当前工作中存在的问题，及时提出合理化建议、制定有利的政策、采取行之有效的措施，并在实践过程中不断探索和优化完善，以保障该项工作平稳有序开展。总之，我国全域土地综合整治工作任重而道远，需要全社会共同努力，以期早日实现“全域土地综合整治”的目标。

参考文献

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