从城乡规划到国土空间规划的转变与发展

黄晓

摘要：自改革开放以来，我国的经济始终呈现出快速增长的发展趋势，工业化城镇化的脚步逐步推进，为整个国土空间发展提出了全新的工作要求，要以统筹全局的发展，眼光着眼于当下，谋划未来国土空间开发的新战略，通过制定科学的国土空间开发导向，迎合当前时代发展所倡导的可持续发展理念。基于此，对从城乡规划到国土空间规划的转变与发展进行研究，以供参考。

关键词：城乡规划;国土空间规划;转变与发展

引言

纵观近年来我国城镇国土空间规划的情况来看，主要涵盖土地利用规划、生态功能规划、主体功能规划以及城乡规划，其中城乡规划和土地利用规划方面已经发展得相对成熟，形成了相对完善的体系。但进入城镇转型时期后，以往使用的单一的、具有明显侧重点的规划已经难以适应城镇发展需求。以往的发展规划中在不同规划间不仅存在交叉重叠，同时也存在矛盾冲突，因此迫切需要对各种规划进行整合，实现统筹兼顾，建立起更为完善、覆盖面更广的城镇国土空间规划体系，以适应现阶段我国城镇化发展的需要，推动城镇地区转型。

1城乡空间规划发展的重要性

对于城乡发展而言，规划设计工作十分重要，主要体现在以下两个方面：（1）合理的城乡空间规划是发展的前提。在城乡地区发展的各个阶段，空间规划作用有所不同，对空间进行分析，有助于明确城乡地区发展目标；合理的空间规划，有助于发挥城乡地区自然资源条件，能够选择合适的方向进行发展；通过空间规划、功能分区等方式，还有助于提高城乡地区影响，在经济发展以及社会结构方面发挥具有重要影响。（2）城乡空间规划是一定时期内城乡地区发展的战略部署。在当前我国经济社会发展过程中，城乡规划作为城乡地区实现经济发展目标、社会发展目标的重要环节，关系着千家万户，是该地区一定时间段内明确的发展战略。不仅关系到现代化农村的科学布局问题，还关系着农村区域迈进小康社会的进程问题。由此可见，对于城乡地区而言，空间规划工作至关重要。

2国土空间规划思路

2.1重视区域规划

由于不同阶段城市地区的发展状况存在一定的差异性，因此在对整体的方案进行部署时，相关的工作任务、工作重点、工作目标都不尽相同。要求在开展工作部署前期，要以具体问题具体分析的思路，结合城市的实际发展特征和建设目标，积极的构建高效、协调、和谐、可发展、可持续建设的城市空间开发新方案，对城市重点区域引起高度重视，确保能够最大限度地彰显出该城市发展的核心特征。除此之外，集中化的结合诸多要素进行转换，灵活地与边缘城市进行相互之间的融合与合作，实现空间规划的效益最优化，因地制宜的发展该城市的区域经济，最大限度地利用现有的资源合理的配置地区的生产力，使各项建设都能够在整个工作规划的体系之内，通过高度协调的方式，显著提高社会经济效益，在促进当代区域经济高度繁荣的同时，为社会进步和环境保护工作做出卓越贡献。在对整个区域工作规划开展前期，始终以国家和城市的国民经济与社会发展长期计划为指导，深度挖掘城市发展的内在潜力和核心优势，确定其根本的发展方向、建设规模、城市结构，为城市建设和居民生活创造有利的环境。

2.2把握顶层设计

顶层设计顾名思义是结合整个城市改造规划工作方案中不同层次的多个内容展开综合性的规划与研究，明确整个工作设计的重点规划内容，在最高的层次上，寻求解决问题的实际方法与手段，进而为整个城市改造工作带来衍生的发展动力。要求相关的工作人员运用系统论的方法，以统筹全局的问题思考方法，对整个空间规划的核心任务展开各方面、各层次、各要素的设计与研究，确保能够在有限的时间内将相应的资源进行快速的总结。以高效、快捷、准确的方式，完成预期的空间规划目标。

3城乡规划到国土空间规划

3.1规划对象的变化

国土空间规划则将对象延展到国土空间，正如上文所说，国土空间既是“山水林田湖草沙”自然资源的有机生命体，也是人类生活生产的载体。国土空间规划将城乡规划等各类规划进行了“多规合一”，这个“合一”既囊括了城乡规划所关注的“人”这一部分的内容，也将自然元素的开发保护和修复纳入其中。如果说城乡规划处理的是“人与城乡”之间的关系，那么国土空间规划面对的则是人与城乡、人与自然、城乡与自然的关系;作为在生态文明建设这一大背景下提出的科学发展理念，人类与其一系列的自身活动都被纳入到自然生态系统当中，国土空间规划的对象便是这一包含全部区域、全部要素和全部行为的整体生态系统。

3.2规划内容的变化

城乡规划按照由宏观到具体的原则分类，可分为总体规划(以下简称“总规”)、控制性详细规划(以下简称“控规”)和修建性详细规划(以下简称“修规”)。总规是政府依据《国民经济和社会发展规划》，结合当地实际情况，在一定的时期内，对城乡规模发展方向做出安排，同时也对城乡土地的用途进行合理协调的布局。控规则是以总规为上位规划，依据总规所确定的用地布局，明确具体控制指标和地块使用强度，划定建设地区及其中规划地块的边界，同时对城乡区域的道路交通和建筑设计等提出明确要求。总规和控规都是由政府进行主导编制，而修规则由企业主导编制。修规是企业对于当前需要开发建设地块的详细设计，包括建筑布局、景观绿化、道路交通、公共设施、工程管线等内容，经城乡规划主管部门审批后，用以之后指导单体建筑和工程的设计施工。

3.3加宽城乡融合发展路径

尽管我国经济发展相较于过去出现了大幅度提升，但是城乡之间的发展仍存在较大差距，部分农村的发展水平及发展能力实在有限，要实现融合发展仅仅依靠自身很难进行完成，需要周边具备一定发展能力的城市进行辅助，基于农村足够的发展资源。要实现这一点，就要完善城市及农村发展标准，明确城市责任，使城市能够真正帮助到农村，提高农村发展能力及发展水平。

3.4构建完整的国土空间规划建设机制

从当下发展情况出发（发展情况主要经济发展水平、环境承载能力。人力资源状况及基础设施建设状况等），改善国土空间规划体系，转变过去对于“量”的要求，加强对于“质”的要求，设定高标准的发展目标即高质量的发展要求。实现这一点，政府首先要做好城乡体系规划，体系规划的基础是空间规划，“多规合一”是空间规划的基础要求，城市及乡村发展过程，承载发展任务的主体为城乡中各单位各区域及各部门的工作人员，区域及单位之间的空间规划不同，则构建出来的城乡规划建设机制自然也会存在一定区别，为了保证城乡规划，各城镇在进行空间规划的过程中需要对空间规划进行统一编制，在统一空间规划的基础上，完善区域全覆盖。在此基础上，政府要对城乡发展要素进行统筹，对城乡布局进行优化。相关人员在进行优化的时候，需要保证空间规划功能性划分的合理性，无论是城市还是农村之中，都需要设置主体功能区、环保功能区、土地利用功能区及其他相关区域等，区域发展需要以功能性为基础进行整体规划布局。

结束语

从新型城镇化发展到乡村振兴战略，我国社会经济发展前进的每一步都面临着复杂的现状和巨大的挑战。思深方益远，谋定而后动，“规划先行”成为中央到基层各级政府所秉持的科学发展理念。从城市规划到城乡规划再到“多规合一”的国土空间规划，从注重土地空间资源的布局建设到多维度国土空间资源综合利用，规划空间由平面到立体，规划对象也由各自为政的单一元素转变为“山水林田湖草沙”统筹考虑的生命共同体。

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