规范供热行业收费引发的思考

马,杰

近年来国家不断深化公用事业领域“放管服”改革，通过提升对网络型自然垄断环节价格监管的科学化、精细化、规范化水平，逐渐提高竞争性环节的市场化。

集中供热采暖属于网络型自然垄断行业，受系列规范性政策引导范围内，这些政策在地方政府落实热行过程中，需要根据区域气侯、采暖期和主要采暖方式等资源禀赋的实际情况，结合地方经济水平和政策的历史延革情况，出台配套的疏导政策。因此，持续的供热经营与配套政策落地产生了“时间差”。特别是国务院办公厅转发五部门下发《关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费 促进行业高质量发展的意见》中明确：“不得由用户承担建设项目建筑区划红线外发生的任何费用”，引发了供热管网建设费向什么方向疏导的问题，更为重要的是：引发了供热行业如何改革实现良性发展的问题。

一、供热管网建设费的前世今生

为什么要收？上世纪集中供热建设初期，在满足人民采暖需求的基础上，又要提高城市发展水平，开始发展城市集中供热。当时，政府难以独立承担大规模的供热管网基础建设投资，于是采用相关方共同交纳管网设施建设费的方式集资建设，即由从事热力生产或输配企业，向参与集中供热的购买方收取的一次性费用。因此，管网建设费也有“供热集资费”或“热力贴费”等提法。供热管网设施属承压设备，因其建设的专业性，技术要求等方面的原因，必须由专门的企业组织实施。

用于什么？管网建设费具有城市建设费性质，主要用于供热城市配套供热设施的建设，包括主管网配套费和换热站建设费，涵盖市政配套费、图纸设计及审查费、工程管理费、热交换站建设与安装费等。有的城市还包括二次管网铺设费、楼道立管安装及后期维护费。一般不含用户热表及表后（或阀门后）入户和户内管道材料和施工费用。

收入如何管理？企业收取的管网建设费在性质和用途上均属于特许使用费收入。按照合同约定一次性收取的管网建设费采用分期确认收入的处理方式，各地区按20年、10年、5年、按3年等不同期间结转。建成的管网形成供热企业的固定资产并计提折旧，负责管网全周期的管理、维护和检修。

成本如何认定？采暖供热价格属于地方政府定价范围，各地价格管理部门是根据《集中供热成本监审办法》相关要求核定的，对不得纳入供热成本归集范围有这样的描述“虽与供热经营活动有关，但有专项资金来源予以补偿的费用”和“因过度超前建设而增加的投资成本（包括固定资产折旧、银行借款利息）不全部计入定价成本。”管网固定资产的折旧费显然属于有专项资金来源予以补偿的费用，要按照已确认收入的管网建设费为上限核减管网固定资产原值，在供热成本中将对应的折旧费要予以全额核减。在实际审核中，除管网专线以外，通常很难确定利息支出定向用于某部分管网，且能认定属于“过度超前建设”，一般不单独剔除。

二、管网设施成本疏导分析

国家的城市化进程发展迅速，为了满足北方地区人民冬季采暖的刚性需求，相关供热企业已随着城市道路建设为新开发区域敷设供热管网，使得集中供热基础设施建设总体规模有了大幅提高，而这一切的发展，都离不开城市配套资金的投入。供热企业在新区开发新用户时，再向用热方收取一次性的管网建设费之前垫付建设成本。历史遗留问题无法回避，管网建设成本必须进行疏导，下面对几种可能疏导形式进行利弊分析。

从热价中疏导。供热管道属于其前期基础建设投资，将管网固定投资成本摊入完全成本是合理的，多数行业都是这种经营模式。由于新老用户的存在，就可能存在两种价格体系：一是继续执行统一的热价。当前北方各主要城市（除北京）多执行统一热价标准，主要参考以“燃煤热电联产”供热形式为成本测算依据制订的。若将管网建设成本摊入供热成本并继续执行统一供热价格，对于老用户存在两方面问题：一方面，会产生重复收费的问题，若退还管网建设费，则会遇到大部分管网建设费已经转化为管网资产，无退还的资金来源问题。另一方面，部分老旧管网已需要更新改造，管网建设费退还后供热企业将不承担改造更新的责任。对于政府定价部门和供热企业来说存在管网建设成本核定难的问题，若将以管网建设费为资金来源全部或部分已建成管网建设成本，全部纳入当期供热成本显然不合理。供热企业前期投资建设的管网成本未完成结算前无法纳入供热成本，造成这部分投资无法回收，未来的工程项目建设陷入无资金来源的“空档期”。二是区别新老用户执行不同的热价。这种方式也存两个矛盾点：从经营角度看，新旧管网属于共用系统，新建管网一般为支线管网，只需要连接已建成的主干管网系统，合理划分新建管网成本困难。从合法性的角度看，新老用户区别热价有“变相”继续收取管网建设费的嫌疑。

变更管网投资主体。由地方城投集团对管网进行投资可以规避大部分在热价中疏导管网建设成本的经济类问题。新旧管网的产权和管理权衔接有两种运营模式：一是地方城投集团新建负责管网建设，旧管网产权和管理权不变。谁投资谁运行是一种管理界线明确的运营方式。在技术上，尽管采用相同的建设规范，不同供热企业的运行和安全管理标准差异较大，特别是民企业和国企之间在供热介质纯度、能耗控制等技术问题上协调难度大。在管理上，很可能涉及特许经营权交叉的问题，容易导致行政违法行为。

二是采用地方城投集团投资全面收购管网资产并运营的模式，由于投资规模大且管理难度大，不易实现。若由地方城投集团建设管网后交由民营供热企业运营，存在国有资产流失风险。

三、供热经营改革的必要性

通过上述对管网建设成本疏导路径的分析，我们发现集中采暖供热行业的自然和社会属性是导致矛盾交织的主要原因。一是自然垄断属性。集中供热管道在同一区域内受空间限制不能重复建设，即便技术条件可行对社会资源也是巨大的浪费，因此，辐射范围内的用户没有选择采暖供热服务商的权力，只能选择用或者不用。二是社会福利属性。为保障居民采暖需求，实现社会稳定，政府针对供热也采取了特许经营权管理方式，要求供热企业不得擅自停产或变更经营权。三是商品属性，供热完全成本应该在政府的监管下，充分发挥市场的调节作用，通过供热收入得到补偿。

另外，由于各区域管网独立运行，热网受各热源运行水平影响大，供热稳定性相对不足。区域内供热企业作为市场唯一的热力运行销售主体，同时承担运营商和供制造商角色，逐步形成的市场相对垄断地位也不利于市场的健康发展。应该在适当保留部分社会福利属性的基础上，打破自然垄断，还原供热的商品属性。在供热市场中引入竞争机制，通过技术迭代、优化管控水平，达到不断降低供热成本，提高服务质量才能实现良性循环。

四、供热改革的设想

对于能源产业而言，加快构建清洁低碳安全高效能源体系是双碳目标下的重要任务，至少达到四方面目标。一是降低企业生产成本，提高企业竞争能力，促进经济发展。二是打破垄断，保障公平，促进服务质量提高。三是通过市场手段调整能源结构，大力发展低碳、高效的可持续发展清洁能源比例。四是利用市场手段调节热力生产、输配、服务业务，提高能源利用效率。

通过厂网分开，打破垄断，引入竞争，剥离关联交易，加快扩大热力供给规模，使热源侧、供热服务放开并充分竞争是体现其商品属性的理想路径，热力市场化改革的核心：管住中间，放开两头 。

（一）建立公共热网，实现独立调度

在推行厂网分离后，由地方城投集团建立供热公共大型一次环网联通分散热源，提高热网的抗风险能力，输配环节由地方城投集团控股建立供热公共环网公司经营。由独立调度系统平台平衡和分配网内热资源，提高城市整体供热稳定性。

经营主体：可由地方城投集团利用城市配套费提供部分资金，在法律请允许的范围内创新引入不动产投资信托基金(REITs)的融资手段，全面收购已建成一次管网。对于不具备收购条件的一次管网资产可以采用长期租赁或融资租赁的方式掌握经营权。

经营方式：收购热源企业热量，管输配送至换热站趸售热量给下游供热企业。应按照准许成本和合理收益核定并赚取合理利润。

定价原则：按成本加收益方式对公共环网输配热业务实行独立定价，监管公共环网公司的输配总收入，这是政府加强对网络型自然垄断环节价格监管的重要举措和有益探索。为了有效监管和规范企业的成本，应在输配有效资产的具体核定方面下工夫。

（二）多元化热源点接入

在北方城市中，多以燃煤热电联产机组为主力热源，天然气锅炉供热、热泵技术供热、电能供热、地热供热等不同热源方式亦部分参与。其中燃煤热电联产热源占比约为 70%左右。

经营主体：以现有供热公司为主，鼓励社会资本和清洁能源热源进入市场。

经营方式：投资热源点，进行热力生产，趸售热量给环网公司获利。

定价原则：以供热成本监审结果，按不同热源制订不同趸热基准价格，同时以招标的方式引入竞争机制，让物美价廉的低成本热力生产方式成为主力热源。在条件成熟后可以分期、分时报价，让机组效率受环自然境影响大的热泵等新型低碳的热力生产方式有机会在参与供热市场竞争。

（三）放开供热服务市场

随着供热服务市场化改革的稳步推进，在充分考虑可操作性、市场成熟度等因素条件下，分阶段、有规划的放开供热服务市场，分阶段构建多元化的面向终端用户的供热服务主体。让有技术、有资金服务好的多元化供热服务公司进入终端供热市场，降低改革风险。

经营主体：对开展供热业务的企业明确相关资质和规模的要求，实行供热市场准入制度。以现有供热公司为主，鼓励社会资本进入供热服务市场。

经营方式：由环网公司趸售热量，为终端用户提供二次管网提供运维服务获利。另外，可以将专业维修维护服务延伸人户，获取增值服务收入。

定价原则：由地方政府制订统一采暖热价，增值服务按相关规定执行。

（四）理顺终端热价和补贴机制

终端热价和补贴机制改革应以保护民生为基本原则，不可盲目提价。在我国现有国情下，短期内完全取消供热补贴是不现实的，更是不可行的。因此在改革交叉补贴机制的过程中应秉持效率优先的原则，充分考虑各地区工商业用户和居民的热价承受能力，在维持现有销售热价水平的基础上，以明补代替暗补、少补代替多补、以短期补代替长期补、以专项补代替普遍补。

对居民热价的调整可以在供热成本监审数据的基础上，结合当地人均可支配收入，在条件成熟时再逐渐提高居民和商业用热价格。以补贴机制为辅助调控手段，保持供热行业良性发展。

直接对新型清洁热源企业提供补贴时，应充分考虑热源及供热企业成本，不能形成补贴部分的成本倒挂即出现“补了还亏”的现象。将长期依靠补贴鼓励的政策导向,尽可能纳人价格体系，形成有利于企业长期发展的政策措施。

五、完善供热价格配套政策措施

供热价格机制改革的目标应该聚焦突出矛盾点，从供热价格机制改革完善六个方面内容:一是明确和规范热价调整的触发机制,即重新明确启动热价调整的边界条件。二是重新明确将合理的供热成本项目纳人热价成本监审范围。三是疏堵结合规范供热收费项目。对于政府需取消的收费项目，要在取消前明确其成本疏导渠道。四是供热管理部门与发改物价管理部门建立沟通工作机制,管理标准和热价之间要做到协调统一互为支撑。五是供热价格要体现鼓励新能源和综合能源智慧供热的政策导向。六是整肃供热市场秩序，政府主管部门应当协助企业清理欠费:对于长期或恶意欠费的用户纳入社会征信系统:支持和协助供热企业对欠费用户进行法律诉讼，以维护共用热市场的健康发展。

综上，供热行业关系到民生福祉和社会稳定，需要政府的综合规范治理，相关体制改革应是循序渐进的过程，保护供热企业抵抗经营风险，促使其可持续健康发展，助力双碳目标的实现！