规范开展全域土地综合整治的若干思考

邹成文

摘要：我国国土面积广大，土地的综合整治工作也越来越受到重视。乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等多维度问题并存，单一的土地整治模式已难以完全解决综合问题。围绕这种时代发展和社会诉求的转变，全域土地综合整治应运而生。全域土地综合整治是贯彻落实习近平生态文明思想的重要实践，是实施乡村振兴战略的重要抓手。本文首先分析全域土地综合整治的内涵，其次探讨规范开展全域土地综合整治的措施，以供参考。

关键词：全域土地综合整治；产业振兴；空间布局

引言

不同发展阶段的土地整治目标和内涵发生的深刻变化，对城市和农村地区发展起到了不可替代的作用。全域土地综合整治是对土地整治的继承和发展。《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（以下简称“2022年中央一号文件”）要求，依法依规有序开展全域土地综合整治，为现阶段开展全域土地综合整治试点并发挥其功能作用、促进乡村振兴指明了方向。

1全域土地综合整治的内涵

全域土地综合整治最早可追溯到土地整理，是其发展到现阶段的产物。发展过程中表述方式不断变化，内涵也伴随着中国城乡发展出现的问题而不断完善和延伸。全域土地综合整治的提出主要为解决我国经历了高速发展的过程后，出现的城乡结构二元化、土地供需矛盾、土地利用方式粗放等问题。其实施以乡镇为基本单元，任务主要包括农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复及历史文化保护等，对生态遭受破坏、闲置低效的区域进行的综合治理活动。

2规范开展全域土地综合整治的措施

2.1突出系统性、整体性和综合性

过去单一要素、单一手段的土地整治模式已难以有效解决乡村系统性障碍。全域土地综合整治就是要站在全区域的视角，通过全域规划、整体设计和协同推进，整合乡村各类规划，统筹乡村各类整治项目，协调不同部门和主体，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治等，对区域内的自然、经济、社会、生态等全要素进行综合整合和系统管理，构建更为科学高效的国土空间格局，助力乡村振兴。

2.2推进全域土地综合整治，做好规划统领

过去农村用地格局混乱，边角地、插花地杂乱无序分布，存在着土地碎片化、村庄建设无序化、土地产出低效化、环境趋于恶化等问题。今后将按照我国关于构建“五级三类”国土空间规划体系编制要求，科学有序、统筹布局农业、生态、城镇空间，划定永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等管控边界，重点在县乡级国土空间规划和村庄规划的管控引领下，通过全域土地综合整治，进行全域规划、整体设计，打造生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的美丽乡村。

2.3加快研究全域土地综合整治试点涉及永久基本农田调整的规则

加快制定出台关于规范全域土地综合整治涉及永久基本农田调整有关问题的文件，明确永久基本农田调整范围、调整内容、调整程序、监管要求等，明确是否允许永久基本农田阶段性占补平衡或允许试点范围内永久基本农田可以先占后补等，使全域土地综合整治试点涉及的永久基本农田调整工作有依据、能操作。

2.4形成完整产业链条

塑造产业特色是使村庄脱颖而出的关键，安徽省宿松县柳坪乡蒲河村将村庄空间划分农旅观光体验区、红色文化体验区、有机田园种养区、蒲河景观游憩区、田园风光观赏区和生态林草涵养区六大产业功能区，分片区发展塑造产业特色。此外村庄产业的发展联动三产互动，形成完整的产业链条闭环。第一产业作为原材料，是产业发展的基础，农产品及经济作物的种植是经济收入的基础，同时也是二产发展的原料提供，可进行初加工与深加工，其加工后的产品可以延伸到一些文创制作、科普研学等第三产业，第三产业以一二产业为本底，提供休闲观光发展所需的设施与服务。

2.5建立跨部门组织协同机制

跨部门有效协调需贯穿整治全程，包括前期规划、项目施工、项目验收、后期管护等阶段。一是建立跨部门信息共享机制。利用政府内网建立土地整治信息平台，解决部门间信息不对称问题，并整合相关部门专项规划与资金等。二是建立跨部门共同管护机制。探索常态化整治项目“管理—实施—监测—评价—管理”流程，齐抓共管，提升整治效率与效果。三是改革跨部门考核与奖惩机制。除考核部门与个人内部任务情况外，还要将其在整治过程中发挥的作用纳入考核。此外，应进一步完善相关法律制度，对各种涉地涉农资金使用、项目竣工验收标准等作出明确规定，统筹规范全域土地综合整治流程。

2.6坚持节约优先、生态优先的原则，促进资源高效利用和生态保护修复

党的十九届四中全会要求，“全面建立资源高效利用制度和健全生态保护与修复制度”。2022年中央一号文件要求，推进农业农村绿色发展，实施生态保护修复重大工程，研发应用减碳增汇型农业技术，探索建立碳汇产品价值实现机制。资源节约和绿色低碳发展已成为全域土地综合整治的理念导向。笔者建议，一是在资源节约方面，基于自然地理单元，综合考虑农田生态系统的完整性、系统性以及资源环境的承载能力，可根据农用地类型、功能质量进行“标准地”划分，以“标准地”作为空间单元进行全域土地综合整治。同时，完善盘活农村存量建设用地政策，积极稳妥盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅等，实现资源高效利用。二是在生态保护修复方面，可借鉴利用基于自然的解决方案（NbS）的实践经验和做法，深入开展全域土地综合整治规划设计与工程建设，提升生态空间固碳增汇与农业空间减排的能力。严格限制或禁止将林地、草地、湿地开发为耕地，加强对林地等高碳蓄积度的土地利用类型的保护。同时，采取工程、化学、生物等技术手段方法，将挖损、塌陷、压占等受损土地按照其适宜性，优先复垦为农用地。此外，通过衬砌生态沟渠、铺设泥结石生态路面、布设农田渍水净化系统等工程措施，降低碳排放强度，扩大生态空间，促进“碳源”向“碳汇”转变，提高生态功能，改善区域生态环境质量。

2.7系统优化土地利用布局

土地利用布局的调整重构是解决整治实施问题，畅通农业、生态空间价值实现路径的关键。但其调整过程需进一步完善三大内容。一是系统编制村庄规划。以规划确定具体地块用途和开发强度，以农业生产、产业发展、村庄建设、生态保护功能分区为引领，保障通过整治优化调整布局的科学性。二是建立健全权属调整的政策机制。允许在整治范围内重新划分宗地、调整产权，提高土地权利人参与整治与用地布局调整的积极性。三是规范全域土地综合整治评价标准与方式。建立由评定目标、评定子目标、评定指标等构成的综合评定框架体系，并充分利用地理信息技术、无人机摄影测量技术、三维建模技术等提升项目的监督管理水平。

结语

综上所述，在乡村振兴战略全面展开，国土空间规划全面推进的新时代，土地整治也进入了全域土地综合整治的新阶段。全域土地综合整治是一个很好的平台，应充分发挥其平台整合效应，完善其政策体系，释放政策红利，推进其规范有序发展，为优化乡村空间布局、促进资源优化配置、助力乡村振兴等作出贡献。

参考文献

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