铁路企业法律顾问制度的重新审视

尹超

摘要：随着国有企业改革的不断深化和铁路公司制改革的不断推进，当前铁路企业形成了国铁集团、铁路局和基层站段（非运输企业）三级管理构架。在全面依法治国和依法治企的大背景下，现行的铁路企业法律顾问制度也暴露出一些问题和短板，在一定程度上阻碍了铁路现代企业制度的建立和完善。铁路企业法律顾问承载着铁路依法治企的历史使命，但目前正处于一个比较尴尬的地位，铁路企业法律顾问制度应持续完善，这是促进铁路企业法律顾问队伍发展壮大和专业水平提升的基础和支撑，也是实现铁路企业对法律风险全方位防范和动态化监控的制度保障。

关键词：铁路企业 法律顾问制度 对策

1 引言

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对深化国有企业改革高度重视，相继做出一系列部署。铁路企业通过公司制改革，加快建立现代企业制度，已成为当前铁路事业发展的重要目标和首要任务。随着国有企业改革的不断深化和铁路公司制改革的不断推进，当前铁路企业形成了国铁集团、铁路局和基层站段（非运输企业）三级管理构架，与之对应的法律事务部门分别为国铁集团企业管理和法律事务部（以下简称企法部）、铁路局企法部和基层站段（非运输企业）法律事务部门。近年来，铁路企业法律顾问制度获得较大发展，主要体现为法律顾问队伍日益壮大、参与企业经营的范围不断扩大、建立了总法律顾问制度、制定合同标准文本、启用法律事务信息系统等。值得一提的是，作为司法部公司律师的试点单位之一，2016年国铁集团有了首批公司律师队伍——铁路律师，这在中国铁路百年历史上尚属首次。但与此同时，在全面依法治国和依法治企的大背景下，现行的铁路企业法律顾问制度也暴露出一些问题和短板，在一定程度上阻碍了铁路现代企业制度的建立和完善。本文以铁路企业法律顾问制度为主题，结合铁路企业法律顾问工作的实际情况，审视在公司管理、公司律师和法律顾问管理、合同管理、合规管理、案件管理等方面存在的问题，提出完善铁路企业法律顾问制度的对策和建议。

2 铁路企业法律顾问制度存在的问题

2.1 没有独立的法律部导致公司治理体系缺失了重要的一环

2.1.1 法律部门在公司治理过程中的发展阶段

法律部门的发展一般分为三个阶段：第一阶段是没有独立的法律部门，专职或兼职的法务人员依附于其他职能部门；第二阶段是法律部门成为独立的职能部门，法律顾问负责专门处理与法律有关的事务；第三阶段是独立的法律部门被赋予更多的职责，在战略制定、企业管理、决策领导等方面发挥作用。世界上第一个公司法律部成立于1882年的美孚石油公司，距今已有一百多年的历史。当今世界五百强企业，包括国资委管理的国有企业大都设有独立的法律部门。

2.1.2 铁路企业应科学地设置职能部门

国铁集团和铁路局的企法部是法律事务归口管理部门，其职责包括班组管理、经营业绩和安全风险考核、法律事务管理、制度文件管理、军事交通运输现代化建设工作等，专门从事诉讼案件的法律服务所只是企法部的附属机构，法律事务工作仅是企法部的一项工作，并非居于核心地位。而基层站段只有专职或兼职的法律顾问，法律事务归口部门一般设置在办公室，法律事务工作也并非上述部门的核心业务。由于铁路企业管理层和业务部门法律意识淡薄，甚至部分法律顾问也认为，作为一家拥有过万亿资产的特大国有企业没有必要设置独立的法律部门，习惯上一般将安全部门、技术部门、财务部门、劳动人事部门视为核心部门，而将法律部门当作无关紧要或可有可无的部门。因此，铁路企业法律部门长期以来一直处于发展的第一阶段。不同企业的法律部门名称可能不同，如法务部、法律事务部、改革法律部、法律合规部、风控法务部等，判断其处于第一阶段还是第三阶段的关键，是法律事务是否是该部门的核心业务。法律部门的不独立造成法律事务工作在所属部门中处于弱化，甚至边缘化的地位，对法律事务工作的重视程度不够和管理机制的落后已成为铁路建立现代企业制度的绊脚石。

2.1.3 法律部门成为独立职能部门的必要性

法律顾问制度是现代企业制度的重要组成部分,是公司治理结构中的重要一环。公司通过在内部设立法律部门,负责公司的法律事务,协助公司管理层处理与法律有关的重大事项。在现代企业中，法律部门一般作为独立的职能部门而存在，其职责主要是法律风险的管理和防范。法律顾问具有独立的知识结构，只有在制度上给予法律部门必要的独立性，才能让法律知识更好地为企业创造价值，才能更好地维护其工作中的专业性。没有独立的法律部门，使铁路企业法律事务工作在制度建设上落后于其他国有企业，也是铁路企业法律顾问制度目前存在的最大问题。只有成立法律部门，才能让法律顾问的精力聚焦于法律事务工作，才能让法律部门充分发挥专业优势，才能更好地为企业提供优质法律服务。

2.2铁路企业公司律师地位低、待遇低，不利于调动公司律师从事法律事务工作的积极性

2.2.1 公司律师概述

    十八届四中全会提出，要构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍。公司律师是指具有律师资格或法律职业资格，在企业内部专职从事法律事务工作，受司法行政机关和企业双重管理的企业内部人员。公司律师是企业法律顾问制度的组成部分，其与法律顾问在身份地位、职责、目标、服务对象方面基本相同。区别在于公司律师的准入门槛较高，必须取得国家法律职业资格，其法律知识结构更全面、更丰富。在诉讼案件中，公司律师享有阅卷权、调查取证权、会见权等律师特有的权利。

2.2.2 铁路企业人均拥有公司律师的比率与其他大型国有企业差距较大

国铁集团有二百多万铁路职工，但公司律师仅有几百人，平均每万人所有的公司律师比率远远低于其他大型国有企业。有些三四千人的大单位，每年的合同金额几个亿，没有一个公司律师；有的单位人数虽然不多，但业务面向全省乃至全国，年合同金额巨大且经营中存在较高法律风险，也没有公司律师的加入。

2.2.3 铁路企业公司律师面临的困境

由于铁路企业公司律师没有单独的岗位编制，很多公司律师只能作为某一部门的附属人员或在现有的岗位编制内调剂解决，这严重制约了公司律师队伍的扩充发展。由于公司律师的职责和编制不够明确，在企业中的地位和待遇较低，在国铁集团、铁路局和基层站段（非运输企业）三级决策机构中，几乎没有公司律师的身影。正因为铁路企业公司律师的地位和待遇与一般管理人员没有区别，加之职业上升空间狭窄，很多公司律师更愿意去党群部门、生产车间或其他业务部门发展，这既不利于调动公司律师从事法律事务工作的积极性，也不利于公司律师队伍的发展壮大。

2.3 基层站段法律顾问的专职化和专业化程度不高，不能满足铁路企业依法治企的需求

2.3.1 铁路企业基层站段的法律力量薄弱

国铁集团和铁路局企法部主要负责法律管理制度和机制的上层设计以及本级法律事务工作的处理，大量的基础法律事务工作、法律风险防范和处置集中在基层站段，而基层站段却长期面临法律力量不足、不强的问题。在基层站段的法律顾问中，很多只具备企业法律顾问资格，有的只有法律专科或本科学历，个别的甚至没有任何法律教育背景。基层站段的法律顾问因为没有岗位编制，所以担任专职法律顾问的比率很低，大多数还兼顾财务、计统、宣传、团委、综治、考核、班组、后勤等工作，这使基层站段法律顾问的工作精力无法完全放在法律事务上，在一定程度上造成了专业人力资源的浪费。

2.3.2 法律顾问的专职化程度不高导致专业化程度不强

近年来，随着我国法治社会建设的不断提速，一系列新的法律法规和司法解释不断出台，新的法院判例和指导案例也日益增多，以前学到的法律知识在不断被迭代。从事法律事务工作犹如逆水行舟，法律顾问如果精力旁顾或不注重学习，那么一旦遇到新问题就很难给出准确而专业的指导意见，企业的合法权益也就无法得到有效维护。此外，涉诉案件的应对和处置还特别注重实践性，由于基层站段的涉诉案件相对较少，造成法律顾问应对和处置涉诉案件的经验不足。专业能力的不足，也使基层站段法律顾问在业务部门遇到法律问题时，往往一否了之，不能抓住问题的本质进而给出有效的解决方案。

2.4铁路企业法律顾问参与经营管理的广度和深度不够，为企业进一步增强依法决策的能力有待加强

2.4.1 铁路企业法律顾问参与经营管理的广度和深度不够

    依法治企要求把法律法规和规章制度作为企业经营管理的基本依据，用制度规定对企业的各个领域、各个部门和各个环节进行规范和约束，从而有效防范法律风险，堵塞经营漏洞。目前铁路企业法律顾问参与经营活动的范围，主要限于合同管理、诉讼案件等传统业务，对其他业务参与的较少。在合同履行阶段，由于合同数量多，法律顾问无法全部履行跟踪，难以及时发现并处理异常问题。而业务部门在出现争议情形或已发生违约时，可能不清楚如何维权和寻求法律支持，延误了证据资料的搜集，造成在追究对方违约责任时处于不利地位。

2.4.2 铁路企业法律顾问参与经营活动面临的问题

当前铁路企业在领导班子进行重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作事项（以下简称“三重一大”）时，虽然有进行法律论证和法律风险评估的规定，但实际上法律顾问很少直接参与到“三重一大”的重大决策中去，很多法律顾问甚至无法参加本单位的日常经营工作会议。这就造成法律顾问对本单位的经营管理参与度不够，对日常经营中方方面面的信息掌握不全面，往往是等到问题出现了，甚至是到了无法调和的地步，如进入到信访或诉讼程序，才会想到来征求法律部门的意见，法律顾问很多时候充当了“消防员”的角色。

3 完善铁路企业法律顾问制度的对策和建议

3.1 贯彻落实十九大关于坚持全面依法治国的精神，从思想上真正重视铁路企业的法治建设

3.1.1 依法治企需要铁路企业各级领导的重视

党的十九大报告指出，必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路。铁路企业要落实全面依法治国的思想，就必须要坚持走依法治企的道路，就必须要加快推进铁路企业的法治建设。其中关键是铁路企业各级领导班子成员要从思想上真正重视法律事务工作，而不仅仅是是停留在口头上。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》。《规定》的施行，使法治建设成为为数不多的明确党政主要负责人负第一责任的工作，其重要性显而易见。

3.1.2 国有企业因不重视法律事务工作付出的代价

近些年，由于不重视法律事务工作，国有企业遭受重大损失的案例比比皆是。2004年，中国航油股份有限公司违规从事场外石油期权投机，致使公司造成损失5.54亿美元。2005年，南方航空集团违法违规利用自有资金操作自己的股票，造成财年巨亏17.94亿人民币。2010年，中国建筑工程总公司因在承包项目时涉嫌违标，在申请世界银行的新增贷款时遭到否决被中止。上述案例中很重要的一点是，这些企业的决策者法律意识淡薄，在决策时没有认真地进行法律论证，或者虽然建立了法律风险防范机制但形同虚设，最终造成了国有企业的重大经济损失，部分高管甚至因此被追究刑事责任。

3.1.3 铁路企业发展创新法律事务工作机制的必要性

经济学“木桶理论”告诉我们，木桶能装多少水，取决于最短的那块木板。高铁列车“复兴号”时速达350公里，是目前世界上运营时速最高的列车，已达到世界先进水平，与之相比，铁路企业的法律顾问制度尚处在蒸汽机车时代。中国铁路的装备制造和生产运营已然跻身世界前列，但铁路企业法律顾问制度的落后，已成为铁路企业风险管理的短板，也是阻碍铁路依法治企水准提升的一项隐蔽性障碍。市场经济条件下，在按照现代企业制度科学合理地设置职能部门、不断完善总法律顾问制度、建立健全公司律师制度、加强法律顾问的专职化和专业化以及进一步提高依法治企能力等方面，都离不开铁路企业决策层的重视和支持，只有不断发展创新法律事务工作机制，才能实现党和国家全面依法治国战略在铁路企业的飞跃。

3.2法律顾问应全过程参与铁路经营活动，对法律风险进行全面研判和管控

3.2.1 法律顾问应全过程参与铁路经营活动

法律顾问全过程参与铁路经营活动，是指将法律风险管理流程与企业经营管理流程进行有机结合，形成企业内外各方面、多维度、多层次的法律风险防控体系，从而为管理层决策提供更加有效的法律支撑，为依法治企筑起坚实的“防火墙”。

3.2.2 法律顾问参与经营活动的范围

法律顾问参与经营活动的范围应当包括项目可行性论证、参与重要规章制度的制定和实施、物资设备采购、工程施工承发包、招投标或竞争性谈判、合同管理、制度文件合法性审查、证照管理、普法教育、职工奖惩、授权委托管理、重大决策法律论证、法律意见书、法律纠纷案件应对处置等方面。法律风险产生的原因往往是由于最初做出了违法违规或存在重大风险的错误行为，其造成的危害后果或财产损失并非立刻就能显现出来，可能在几年甚至几十年以后才会发生，并且无法采取补救措施。法律风险来源于企业生产经营活动的方方面面，法律顾问要对法律风险进行全面研判，就必须融入到企业的各项经营业务中去。

3.2.3 铁路企业法律顾问参与经营活动的方式

上医治未病。法律顾问只有在具体法律问题出现以前，及时参与到企业经营活动中，才能有效的对法律风险进行研判。法律顾问参与经营活动的方式一般包括出席企业的日常经营管理例会、参加涉及法律事务的专门会议、通过电子信息系统进行流程审查、培训班授课、出具书面法律意见、出庭代理法律纠纷案件等。法律顾问参与的方式越全面、越深入，就越有利于和业务部门的有效沟通及相互理解。

3.3铁路企业应建立健全合规管理制度

3.3.1 合规管理概述

合规，是指企业及其员工的经营管理行为符合法律法规、监管规定、行业准则和企业章程、规章制度以及国际条约、规则等要求。合规管理，就是以有效防控合规风险为目的，以企业和员工经营管理行为为对象，开展包括制度制定、风险识别、合规审查、风险应对、责任追究、考核评价、合规培训等有组织、有计划的管理活动。

3.3.2 铁路企业法律事务工作要从传统业务转向合规管理体系建设

近几年，关于企业合规的新闻事件屡被报道，越来越多的案例表明，合规管理直接关系到企业的生死存亡。时代在变化，法律事务工作的内涵也在不断变化，法律顾问要适应新形势的需要，勇于担当，开拓创新，推动企业管理迈上新的台阶。法律顾问要突破传统思维的束缚，把工作重点从合同、诉讼等传统业务，增加到公司治理、内控、内审、合规等工作内容，从而避免铁路企业及其员工因不合规行为，引发法律责任、受到相关处罚、造成经济或声誉损失以及其他负面影响。

3.3.3 铁路企业应吸取教训，避免重复犯错

前事不忘，后事之师。铁路企业在商业贿赂、招投标、安全生产、环境保护、劳动用工、财务税收等方面都曾有过惨痛的教训，承受过重大的损失，没有经验交学费可以，但是不能在同样的低级错误面前反复交高昂的学费。合规管理的本质就是依法治企，合规体系的建设也是铁路企业健康发展的根本保障。

4 结束语

铁路企业法律顾问承载着铁路依法治企的历史使命，但目前正处于一个比较尴尬的地位，在全面依法治国的大背景下，铁路企业法律顾问制度应持续完善，这是促进铁路企业法律顾问队伍发展壮大和专业水平提升的基础和支撑，也是实现铁路企业对法律风险全方位防范和动态化监控的制度保障。