政府性融资担保机构内部控制建设探析

邹雅婷

摘要：随着我国市场经济的不断发展，中小微企业的数量也在不断增加，大多企业在创业初期都需要一定比例的资金支持，但银行贷款通常门槛较高，使得部分企业无法及时获得贷款，进而影响到自身发展。政府性融资担保机构恰好可以解决上述问题，其本质上类似于金融中介机构，可以成为部分有融资需求的中小微企业与银行金融机构间的“桥梁”，通过政府性融资担保机构的加入，实现为银行贷款分散风险、为中小微企业提供融资支持的目标。由于政府性融资担保机构为不同类型的企业提供担保，其在开展金融服务过程中也存在着较大的风险，因此，政府性融资担保机构更需要进一步加强内部控制建设，更好地在日常相关业务开展中防范化解风险。

关键词：政府性融资担保机构；内部控制；控制体系

1.政府性融资担保机构相关风险

2015年8月，国务院出台融资担保行业发展的纲领性文件《关于促进融资担保行业加快发展的意见》（国务院〔2015〕43号，以下简称《意见》），首次提出发展“政府性融资担保机构”、建立融资担保体系的目标。2019年2月，国务院办公厅出台《关于有效发挥政府性融资担保基金作用切实支持小微企业和“三农”发展的指导意见》，进一步明确了政府性融资担保机构应坚守“准公共”定位、聚焦小微“三农”的发展方向。虽然目前国家及各省市配套出台了各类指导意见，但我国的政府性融资担保机构发展仍处于起步阶段，面临着诸多风险，其风险特性如下。

1.1风险特殊性

政府性融资担保机构在日常管理中存在诸多风险，受其业务类型制约，风险本身也存在特殊性。例如，政府性融资担保机构目前大多采用“批量化”模式处理银行推送的客户，银行一次性可以推送数十个甚至上百个客户。由于推送客户的随机性，导致业务开展过程中也存在较大不确定性。实际上，政府性融资担保机构虽然也属于金融机构，但其风险与银行金融机构的风险存在着较大差异。由于政府性融资担保机构合作的企业、项目类型众多，寻求融资担保服务的客户、需要担保的金额不同，反担保措施的类型也是各种各样，大大增加了定量风险评估难度，直接导致政府性融资担保机构的风险没有规律可循。其他金融机构的风险可通过大量数据分析与研究找出共性，进而实施风险评估，但是由于政府性融资担保机构面对的是无规律的个体，所以其风险也存在该行业独有的特殊性。

1.2风险可控性

针对已知的各类风险，通过风险识别、风险预测分析、风险防范等可使得部分风险处于可控范围内。与其他企业相比，政府性融资担保机构的风险也可通过全面分析并加强早期管理与风险防控，实现有效管控。但政府性融资担保机构风险可控也存在相对性，即需要掌握相应的风险特点，并结合风险特点采取措施。如果对相关风险特点识别不到位，则采取的措施可能无法发挥作用，进而影响到风险防控效果。因此，从严格意义上来说，政府性融资担保机构的风险可控是相对的，要求政府性融资担保机构内部需要有相应的风险管理部门、内控审计部门、法律合规部门等采取相关措施，依据自身行业特点，打造联动配合的风险防控体系。政府性融资担保机构还可通过风险分担、风险转移等降低自身风险。

2.政府性融资担保机构内部控制建设措施

2.1提高经营管理水平

一是切实发挥龙头引领作用。当地龙头政府性融资担保机构要以股权投资、业务推送、信息化管理、培训等为纽带加强对本地区体系内成员机构的管理、规范、协调和指导，建立健全本地区相对统一的业务、风控、内控等方面制度标准，推动建立更加紧密可控、协同高效的一体化政府性融资担保体系。充分发挥龙头政府性融资担保机构在资本金、人才等方面的优势，以创新性、批量化直保业务为主，将成熟的业务产品在体系内复制推广；有效发挥市县级政府性融资担保机构“接地气”优势，以属地化、个性化、特色化直保业务为主，推动市县级政府性融资担保机构错位互补发展。

二是抓住监管评级和绩效考评的“牛鼻子”。通过科学制定和分解下达年度任务指标，推动本地区行业主管部门的监管评级与各级财政对政府性融资担保机构的绩效考评有效衔接，引导政府性融资担保机构保持较为均衡合理的发展速度，严格控制担保放大倍数、代偿率等风险指标。

三是提高产品使用率。本地区体系内成员机构应坚持以客户需求为中心，在产品设计过程中加强与客户、政府相关部门、合作银行等的交流沟通，完善产品要素、简化业务流程、加大推广力度，增强中小微企业的获得感。

四是加强金融科技运用。支持政府性融资担保机构与各级各类融资信用服务平台对接，获取税务、工商、社保、法院、海关、电力、水务、不动产等部门开放的非涉密脱敏数据信息，丰富数据获取渠道，提高风险识别能力，积极利用大数据等金融科技提升服务效率和风控水平。

2.2加大政策扶持力度

一是加大对政府性融资担保机构的保费补贴或业务奖补力度。建议在本地市级财政收支矛盾较为突出的情况下，市县级财政应加力增效，参考山西、四川等地做法，以政府性融资担保机构平均盈亏平衡点为基准，加大对全区政府性融资担保机构的保费补贴或业务奖补力度，促进可持续经营。

二是完善绩效评价机制。各级财政部门应建立和完善符合政府性融资担保机构特点的考核评价机制，建立绩效评价结果与资本金补充、业务奖补、薪酬待遇等直接挂钩的激励约束机制，切实发挥绩效评价的“指挥棒”作用。

三是建立代偿损失核销机制。由行业监管部门牵头制定融资担保机构代偿损失核销管理办法，明确核销规则和操作流程，支持包括政府性融资担保机构在内的全区融资担保机构依法合规核销代偿损失，切实提高资产质量，有效防范经营风险。

四是建立不良资产联合处置机制。各级政府建立政府性融资担保机构不良资产处置联席会议制度，统筹推进担保代偿项目风险化解和抵债资产处置，协调法院开通绿色通道，做到担保代偿项目快速受理、快速立案、快速审理、快速执行，提高政府性融资担保机构不良资产处置效率。

2.3政策制度完善，坚持准公共定位

政府性融资担保具有准公共产品属性，且其管理权限涉及一系列部门，需凝聚共识，形成合力。例如A省构建了以《A省融资担保公司管理办法》为主体的制度体系，一方面从顶层设计的层面确立政府性融资担保体系的准公共定位，明确了各部门的职能分工；另一方面切实发挥财政支持保障作用，弱化商业盈利要求，突出政策主导和支农支小主业，为政府性融资担保体系发挥积极作用提供了多层级、多部门、多方位的政策体系保障。

2.4　风险合理分担，上下联动紧密

从多个省份具体实践来看，政府性融资担保机构的业务大多采用“二八分险”模式，即银行承担20%的风险、政府性融资担保机构承担80%的风险。政府通过组建专项基金等方式参与风险分担，使政府性融资担保机构承担的风险责任比例大幅下降，担保费率也有所降低，缓释了行业系统性风险并降低企业融资成本。政府及行业主管部门应制定相关政策，通过向下参股、形成体系的国有资本纽带和管理抓手，在不断加强基层机构资本实力和专业能力的同时，进一步提高政府性融资担保体系的政策、资金和信息传导机制，不断夯实政府性融资担保体系与银行合作时的话语权。

2.5　加大逆周期调节力度，财政支撑有力

由于政府性融资担保机构主要开展支农支小的准公益性业务，其业务收费低、风险敞口大，要确保政府性融资担保机构在聚焦政策性业务的同时，提高自身可持续经营能力，必须加大政府支持力度，尤其在经济下行期内这一需求显得更加迫切。各级政府均应设立相关风险补偿机制，对辖内的政府性融资担保业务代偿予以不同比例的风险补偿。

结束语

近年来，政府性融资担保作为支持小微企业和三农主体融资增信的关键环节，国家将构建政府性融资担保体系作为一项重要工作部署。各地区在我国政府性融资担保体系构建方面努力探索，提供了有益的创新实践与发展经验，成为引领政府性融资担保体系发展的标杆。

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