以高质量法治建设推动生态环境高水平保护

邓馥君

摘要：建设生态文明，重在建章立制，用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境。我国生态环境保护中存在的突出问题大多同体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力有关。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。

关键字：法治建设；高质量；环境保护

党的十八大以来，党中央把生态文明建设作为关系中华民族永续发展的根本大计，从多个方面发力，全方位、全地域、全过程加强生态环境保护，生态文明建设和生态环境保护发生了历史性、转折性、全局性变化。但是，在生态文明建设进程中，我国环境保护与治理中依然存在一些弱项短板。

一、我国环境保护与环境治理中面临的主要挑战

（一）经济发展不平衡，给环境保护与治理带来挑战

改革开放以来，我国实行的是先开放沿海，再发展内陆，最后推动中西部协调发展的渐进式模式，造成沿海与内陆、内陆与西部之间经济发展的巨大差异。地区间经济发展的不平衡，往往会造成先发展地区向后发展地区转移高污染产业，后发展地区为赶上先发展地区不惜环境资源代价发展经济。其结果是先发展地区在经济发展后治理环境，后发展地区在先发展地区治理环境时污染环境。这种阶梯式进程的“先发展后治理”的局面，使环境治理变得更加复杂。

（二）环境治理面临城镇化进程的巨大挑战

一是人口向城镇大规模聚集，加重城镇环境污染。随着城镇人口的快速增加，城镇将出现垃圾剧增、水源紧缺、空气污染加剧等情况，垃圾围城现象、雾霾现象的出现，在一定程度上与城镇人口短时间膨胀有很大关系。二是城镇化进程中不可避免的大规模基础设施建设，将对生态环境造成影响。三是城镇化进程中的环境污染转移，使农业、农村生态环境遭到破坏。

（三）全社会生态环境保护意识明显滞后

一方面，生态环境法律体系需要进一步完善，部分配套标准制定相对滞后，全社会生态环境保护意识有待提高，一些企业和地方依法治污、依法保护的自觉性不够，法律责任落实不到位，基层执法监管能力亟须加强。另一方面，生态环境质量同美丽中国建设目标要求和人民群众对优美生态环境的需要相比还有不小差距。

二、影响我国生态环境安全的主要制约因素

生态文明建设的根本目的和内在要求决定了生态文明建设的主战场在环境保护。党的十八大以来，我国坚决向污染宣战，发布了大气、水、土壤污染防治三大行动计划，生态环境质量持续改善，人民群众的获得感、幸福感和安全感不断增强。但是，我国的环境形势依然严峻，生态环境稳中向好的基础还不稳固。

(一)自然资源问题不容乐观

我国自然资源的禀赋较差。由于人口众多，我国的人均资源量明显低于世界平均水平。比如，我国人均水资源占有量仅为世界平均水平的1/4，而大多数矿产资源的人均占有量不到世界平均水平的一半。且自然资源的空间分布不均衡，资源分布与经济区域结构不匹配，部分地区自然资源的缺口日趋增大。一方面是资源匮乏，而另一方面，长期沿用的以追求增长速度、大量消耗资源为特征的粗放型经济增长模式造成了自然资源的过度开发和资源浪费，使我国的自然资源现状雪上加霜。

（二）环境污染治理空间较大

在环境空气方面，虽然全国空气质量持续向好，重点区域空气质量明显改善，但还有29.8%的城市PM2.5平均浓度超标，区域性重污染天气过程仍时有发生；在水环境方面，部分重点湖泊蓝藻水华居高不下，污染源周边和地下水型饮用水水源保护区存在污染风险，水生态系统失衡等问题亟待解决；在土壤环境方面，影响农用地土壤环境质量的主要污染物是重金属；在环境风险方面，全国环境安全形势趋于稳定，但因安全生产事故等引发的次生突发环境事件多发频发的态势未发生根本改变。

主要特征表现为：一是环境污染范围广，污染程度高，对公众的健康甚至基本生存条件构成威胁。从地域上看，环境污染迅速从经济发达的东部沿海地区向中西部和北部地区蔓延；从要素上看，从天空到海洋，从地表到地下，环境污染无孔不入。二是生态功能持续退化，自然资源状况形势严峻，表现为资源枯竭、耕地退化、自然灾害高发等等。三是突发性、大规模环境事件和环境群体事件频发。

（三）环境污染方面的立法有待完善

我国的环境立法始于1979年，但是内容相对笼统,实用性不强。随着社会的进步和经济的发展,各种实体中的相关法条也表现极大的滞后性。鉴于其分散性和复杂性,在一定程度上阻碍了环境的保护和发展。

一是在程序立法方面,虽然一直在呼吁借鉴国外的经验,建立诉讼制度;在管理上实施创新,增强在公共司法上的保护强度,但是由于目前法律的不完善,环保诉讼仍被拒之门外。

二是在环境方面的司法执行上存在难度。在中国的法律中,缺乏对环境方面的立法,诉讼上不够健全。很多环境方面的侵权案子很难通过司法程序得以解决，即使进入程序,也因为证据问题很难胜诉。

三是在环境执法方面存在执法不严的情况。目前的环境执法的主要手段是行政上的,实施监督与管理的统一、管理与惩罚分离的原则和指导思想。在处罚方面,环境监管相对较轻,主观性强,人情因素多,导致执法不公正，使执法的效率降低。一些地区片面强调经济发展,忽视环境保护,使这方面的工作更加难开展。

三、环境法治为生态文明建设提供可靠保障

“十四五”时期，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。新发展阶段对生态文明建设提出更高要求。要保护生态环境，必须依靠制度、依靠法治，用最严密法治保护生态环境，核心在法、关键在严、要义在治。应不断完善环境法治，形成全民遵守环境保护法律规范的法治氛围，切实提升生态环境治理能力。

（一）完善环境保护法律体系

运用法治手段保护生态环境，需要切实发挥制度和法治在生态文明建设中的硬约束作用，不断完善环境保护法律体系，加强重点领域资源环境立法，聚焦主体界定、责任划分等问题，及时梳理修订相关环保法律法规。以改善生态环境质量为核心，根据流域、区域、行业特点，增强立法针对性、可操作性，研究环境法律实施过程中遇到的难题障碍，及时出台配套规章和实施细则。

一是完善了生态环境“基本法”。 党的十八大以来，我国制定了8部、修改了16部生态环保法律，有的法律多次修改。2014年，全面修改生态环境领域的基础性、综合性法律《中华人民共和国环境保护法》。环境保护法明确规定一切单位和个人都有保护环境的义务，这为全社会依法保护环境、建设生态文明提供了基本法律依据。新的环境保护法加大惩治力度、推动信息公开、引入公益诉讼，确立了按日连续罚款等处罚规则，被誉为“史上最严”的环境保护法。

二是完善生态环境单项法。聚焦人民群众感受最深刻、要求最迫切的突出环境问题，配合全国人大常委会制修订了大气、水、土壤、固废、噪声、放射性等一批污染防治领域的专门法律，以及湿地保护、生物安是全等生态要素方面的法律，用法治手段捍卫蓝天、碧水、净土。

三是构建更为科学合理的生态环境监管制度。推动建立以排污许可制度为核心的固定污染源管理制度体系。完善环境影响评价、总量控制、环境标准、环境监测、执法监管等基本制度。建立严惩重罚的法律责任追究机制。

四是加快推进党内法规建设，压实党委政府责任。配合制定并实施中央生态环境保护督察、党政领导干部生态环境损害责任追究等专项党内法规，强化中央对地方党委、政府生态环境保护工作的督察问责，推动落实生态环境保护“党政同责、一岗双责”。

（二）科学制定环保标准

法定的环境质量保护标准是开展环境执法的依据，具有环保“风向标”与“动力源”作用。应依法制定环保标准，加快实现末端治理标准向过程控制标准的转变。提高环保标准的科学性、指导性和可操作性，是倒逼企业淘汰落后产能、加强环保技术创新与推广应用的重要手段，也是防止先污染后治理、边污染边治理的重要举措。

一是及时调整环保标准。随着环保需求的提升和污染治理技术的进步，环保标准需要及时调整，以更好满足环境治理工作的需求，推进环保升级。还应注意，制定环保标准要基于可行的治理技术与合理的经济投入，避免给企业增加不必要的投资风险和运营成本；要与环保产业发展需求相结合，发挥环保标准对环保产业发展的引导、促进作用。

二是加快标准体系的跟进速度。国家发布各类生态环境标准1217项，占50年生态环境标准累计总数的44%；省级人民政府依法备案地方环境质量标准和污染物排放标准265项，占50年累计总数的77%。

三是发挥环境质量标准的引领作用。现行生态环境质量标准在制定过程中，明确了较长时间的生态环境保护目标，具有一定超前性，能够引领和推动环境质量改善和经济社会发展绿色转型。而且，环境质量标准的实施情况发生了根本性、转折性变化。从2013年在重点区域74个城市实施《环境空气质量标准》开始，采取了一系列有力措施，使环境质量标准成为强制性标准，真正发挥了引领和促进作用。

（三）强化执法效果

在立法内容上将最严格的环境保护法律制度进行固定后，最严格环境保护法律制度运行成功的关键在于执行。环境执法效果如何，直接关系环境保护的成效，关系人民群众健康权益和生态权益能否得到保障。环境危害行为的主体既可以是政府和公职人员，也可以是企业，还可以是公民个人或集体，针对不同主体执行环境保护法律制度时不能“一刀切”，要考虑到主体的相对性，顾全法律的目的和不同主体的需求。

一是进一步强化环境执法效果。应以生态环境持续改善为目标，理顺执法机制、集中执法力量，确保突出环境问题得到有效治理。

二是创新执法方式。针对不同执法对象，采取灵活管用的执法方式，用好、用足法律赋予的按日计罚、查封扣押、关停整改等执法手段。对那些长期超标排放、无治理能力且无治理意愿、治理达标无望的企业，应依法予以关停淘汰，确保对环境违法行为形成持续高压态势。

三是提高执法精准化。利用大数据、云计算等新技术手段，推动执法精准化、管理精细化，切实提高环境执法能力，以最严密法治确保生态红线不被逾越。

（四）办好环境司法案件

环境司法是环境保护的最后一道法治防线。实行最严格的环境保护法律制度，所谓“最严格”，是相对于以往的环境保护法律制度而言的。在环境危机凸显的今天，环保优先是最严格的环境保护法律制度应当坚持的基本原则；最严格的环境保护法律制度中

“最严格”的标准，应当在充分尊重生态规律的基础上，综合考虑地区、经济社会发展水平等因素；从制度的设计上看，最严格的环境保护法律制度应当包括最严格的污染治理制度、最严格的环境质量目标制度、最严格的环境经济政策、最严格的政府目标考核制度、最严格的准入和退出制度、最严格的环境损害责任制度等。

一是健全机制。面对复杂的环保形势，司法机关应健全环境行政执法与刑事司法衔接机制，依法严厉打击各种环境污染犯罪，严惩违法排污者及相关责任人，严惩环境监管职务犯罪。

二是强化民事侵权赔偿责任。充分有效保障公众的环境权益，提高环境违法成本，使污染者得不偿失。

三是强化司法权威。扩大环境司法保护的社会影响，提升环境司法保护的公信力。通过严肃查处、公开曝光、从严制裁、以案释法，发挥环境司法的引导作用，努力实现环境污染案件办理政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。

美丽中国是生态文明建设的目标指向，生态文明建设是实现美丽中国的基本路径和必由之路。如果把以法治推动理念的更新和保障制度的运行作为美丽中国与生态文明建设的第一阶段、第一层次的目标，那么通过包括法治建设在内的一系列建设促进全社会生态文明价值观的形成则是更长远的、更深层次的诉求。法治是文明的一部分，因而环境法治文化也是生态文明的重要组成部分，通过法治规范行为，进而推动全社会生态忧患意识、生态责任意识和生态道德意识的形成，是生态文明法治建设的应有之义，也是美丽中国实现的有效途径和深远目标。

参考文献

[1]胡智泉.生态环境保护与可持续发展[M].华中科技大学出版社,2021,8.

[2]王林林.生态环境保护[M].中国法治出版社,2022,3.

作者简介：邓馥君（1979—），女，研究方向：党史党建，基层治理

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