农村土地资源管理存在的问题及对策

姚玲枝

邮编     451450

【摘 要】耕地是我国最宝贵的资源，新《土地管理法》的实施，从集体经营性建设用地入市、征地程序和范围、宅基地“三权分置”等方面，赋予了农民更多的土地权益，同时让农民的权益得到更好的法律保障，我国农村土地管理制度改革也随之进入了深水区。本文梳理农村土地进程改革，从改革思路而分析农村土地管理改革的法治困境，从法治思维角度提出完善农村管理制度的路径，有利于促进合理利用土地资源，加强土地管理，进一步落实农村土地管理保护制度改革不仅能提出管理的效率，解决土地问题，而且农村发展和社会主义建设有着深刻意义。

关键词：农村；土地资源；管理；问题；对策

引言

土地是农民的命脉，是农业最重要的生产资料，是农村发展的基础。农村土地问题关系到农民生活的方方面面，更是三农问题的关键。能否处理好农村土地问题关系到农业农村经济的发展，社会的稳定和国家的繁荣。农村土地管理制度正是处理农村土地问题的依据和准则。自建国以来，为适应我国不同时期经济社会发展需求，沿着人与土地的关系这条主线，深入贯彻以人为本的法治理念，不断推进农村土地管理制度改革进程，农村土地管理法治化水平不断提高。尤其在2016年之后，有序推进各项改革试点，不断完善政策设计，深入落实农村土地管理制度改革任务，开辟了农村土地管理法治建设的新局面。

一、十八大至今的农村土地管理制度

21世纪以来，我国进入了城镇化发展的快速阶段，农村面临着人口、资本等向城市流动，农村空心化等现象。快速的城镇化发展使得农村面临着土地荒废、人地分离、城乡发展矛盾等多重问题，严重制约了农村的经济社会发展。为了解决城乡发展不平衡等矛盾，国家提出了实施乡村振兴战略 。2014年，以农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点为主要内容的农村土地管理制度改革“三箭齐发”，标志我国农村土地管理制度改革已经步入深水区。另外，新《土地管理法》于2020年1月1日实施，为“三块地”改革明确了法律规制。

1. 农村集体经营性建设用地入市

新《土地管理法》规定符合条件的集体经营性建设用地可以通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用，使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以进行转让、互换或者抵押等。允许集体经营性建设用地入市是土地管理法的一个重大制度创新，这是新法修订 的最大亮点，为破除城乡二元土地制度打开了法律之门，也为城乡一体化发展扫除了制度性的障碍。虽然此次集体经营性建设用地入市范围仅限于工业、商业等经营性用途，未提及住宅用地，但这一重大突破仍会对未来土地市场的发展带来深远影响。

1.1农村土地征收制度改革

土地征收是关系着农民切身利益的政策，一直以来征地范围界定不清、征地补偿标准低、征地程序不能充分保障被征地农民的知情权和参与权等问题是农村集体土地征收过程中争议较大的问题，也是农村土地涉诉涉访的重点领域。《土地管理法》修订之后，一是明确界定“公共利益”的六种情形。二是规范了征地的程序。要求开展拟征收土地现状调查、征收公告公示张贴、组织听证、签订征地协议和开展社会稳定风险评估工作，将征地后的征地矛盾问题在征地前化解，被征地农民对补偿的异议通过提出听证申请等途径反映。三是完善征地补偿制度。土地管理法以被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则，重新制定了新的土地补偿标准，采取调整宅基地、安置房、货 币、社会保障等多元的方式对失地农民进行补偿。

二、农村土地制度改革的法治困境

1. 农村土地所有权虚位

在我国农村土地管理制度改革不断推进的进程中，以人为本的法制理念得到越来越深的贯彻和落实。当前我国农村土地的集体所有权制度充分考虑了国家、集体和农民的三方利益。但是，中国许多农村地区由于集体经济组织管理粗放、农民基层自治制度弱化，导致农村土地集体所有权制度显得虚化。我国对于农村集体土地的法律规定主要以《宪法》为基础，并基于此产生的《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律和政府规章也作了相关规定，从法律体系来看形成了系统的土地管理法律制度体系，但是基层农村在实施过程中，大多数农村土地集体所有权制度仅是一个原则，权利主体不明确，家庭承包经营制度强化了承包经营权，即土地使用权，实现了土地所有权和使用权的双层管理模式，使得土地集体所有权意识相对弱化，对于土地的管制、处理等权利在执行中行政权力干涉较强，对于农民的产权制度保护缺失，因此当前集体所有制的虚置和权利行使的模糊是当代农村土地管理制度改革中法治问题的首要体现。

2、农村土地与城市土地的二元化

在我国现行的土地市场中，国有土地采取招拍挂的方式进行供地，土地市场需求和交易活跃性大，而农村集体经营性土地在转让、抵押、租赁等财产权益上受到了限制，《土地管理法》修订之前，农村集体土地用于经营性建设的条件限制很多，一是兴办企业的主体必须是村集体经济组织或其成员，有助于村集体经济组织的收益；二是采取划拨的方式供地，不存在国有土地的高额出让金，而是以土地等资本入股的形式参与企业分红。此种方式下，村集体经济组织不如一次性获得土地出让金收入稳定，而是要依托于企业的经营状况。另外，农村集体经营性建设用地在不同地理位置其价格及地位也不平等。位于城郊的集体土地的价值及增值潜力远远大于偏远地区的农村集体土地的价值。

3、农村集体土地权益保障不足

征收制度是农村集体土地制度的重要组成部分，政府为了经济社会发展的需要，低价征收农村集体所有的土地资源，转用为国有建设用地之后出让，获取高额的土地出让金，解决城市建设所需资金问题，甚至一些经济落后的地区依靠“土地财政”维持发展。可以看出，农村和农民为我国的城市发展和工业化作出了极大的贡献。但是这一制度在执行的过程中使得农民权益受到损害，农村集体土地征收中产生一些不和谐的因素，常会引发一些社会矛盾。主要有两个方面原因，一方面，征地过程中的程序执行不严格，不能充分保障农户的知情权和参与权，甚至有的农民自家的承包地被征收后自己仍不知情。另一方面，《土地管理法》修订之前的征地补偿费用计算标准较低，征地补偿不到位，加之征地补偿监督不严格，存在挪用、贪污征地补偿费的现象。农民从土地上剥离之后，其基本的生存权和发展权无法得到保障，导致被征地农民生活水平降低。这些给农村土地管理制度的执行和改革造成了很大的困难，影响社会稳定和长远发展。

4、农村集体土地所有权执行力度不强

村集体作为农村基层自治的组织，对于农村集体所有的土地、资产等分配享有管理分配决定权，在土地管理制度落实上存在执行力度不强的情况，比如在土地经营权流转的过程中存在随意变更承包关系，强迫农户流转土地，将土地流转作为增加集体收入的手段；集体收入支出随意，存在不召开村民大会，不征求村民意见等现象；在土地征收程序执行中，未按照规定履行征地告知听证程序，部分地区征地调查结果确定由村集体中的成员代签字，强迫农户领取补偿费或在农户不知情的情况下将土地补偿费打入农户账户，这些违规违法的操作侵犯 了农民的权益。

三、我国农村土地管理制度改革中如何践行法治措施

1、提高农村土地制度的法治水平

落实土地所有权制度首先，进一步明确集体土地所有权的主体 。我国农村土地一般包括村集体、组集体土地，绝大多数的土地属于村民小组所有，但是村民小组在组织、构成、管理等方面存在很多问题，如果我国将农村土地所有权的主体明确为村民小组，而在实践中村民小组集体观念弱化，甚至小组长不存在，无法切实履行权利承担义务，不利于农村土地的管理；因此村民委员会作为由村民通过集中选举的方式产生的基层自治组织，行使集体土地所有权更为合适。

2、完善农村土地征收制度

国家立法，能够有效保护农民对农村土地的使用权，形成农民对土地的稳定预期。为此，我国应积极明确土地使用权和土地所有权的立法思路，确保土地管理改革的可行性，保证土地承包关系长久不变，进而使农户具有稳定的土地收益。另外，我国应积极调整现有的土地政策和土地法律，充分保障农民对土地的承包经营权，避免农村土地被企业和政府部门的大量征用。制定法律保护土地承包经营的稳定性，从长远来说有利于形成土地供应市场，促进土地交易出售、出租等，进而避免农民的短期农业行为，提高农村土地的利用价值。

3、完善土地权利程序立法

现阶段，我国虽然制定了农村土地管理的相关法律规定，但是，却缺乏对农村土地产权的明确法律规定，农村土地成为当地政府、企业等组织的侵占目标。

比如说《土地管理法》、《土地承包法》、《民法典》、《土地管理法实施条例》等，但是涉及到土地权利的行使、转让、收益和处分则也需要相对完善的程序，程序的正当行使是保障农民土地权利的重要屏障，因此需要完善土地管理程序相关法律，健全和规范土地监管程序，更好的建立健全农村土地管理制度，使农民拥有对土地的支配权。并且我国应积极加强对农村集体经济组织的管理，明确农村集体经济组织对土地使用的费用和程序，确保农村土地的经济收益。另外，我国应积极约束地方政府的随意征地行为，制定的地方政府征地的相关标准和相关规章制度，避免地方政府对土地的不规范征用。

4、高度重视土地整治工作

国家立法，能够有效保护农民对农村土地的使用权，形成农民对土地的稳定预期。为此，我国应积极明确土地使用权和土地所有权的立法思路，确保土地管理改革的可行性，保证土地承包关系长久不变，进而使农户具有稳定的土地收益。 在落实政策的过程当中，政府必须充分地发挥引导价值，从而不断地补充土地整治工作中的政策条例，变得更加完善，让土地整治工作能够依法执行。有关部门需要进行立项审批，对于土地整治的相关项目严格的进行管理，把项目生态环境的影响情况进行分析评价，并且作出可行性报告，提交到有关部门进行重点审查。环境专家对于环境问题也必须提出一定的指导意见，让项目成功立项，必须要让科学性以及合理性都能够同时兼具。我国目前土地整治产业化发展仍然没有足够完善，政策体系方面也存在一定的漏洞，因此在进行土地整治的时候，要能够让所参与的企业以及组织也明白土地整治的重要性，从而按照国家的宏观经济政策来完成相关的工作。另外，制定法律保护土地承包经营的稳定性，从长远来说有利于形成土地供应市场，促进土地交易出售、出租等，进而避免农民的短期农业行为，让土地整治的工作朝着更加规范的方向不断发展。

结语

  综上所述，随着我国土地资源的管理不断推进，逐渐取得了一定的成效。可是，在目前的新形势之下，土地管理面临的工作障碍仍然是较为严重的。所以， 相关工作者必须要让自身能力更加完善。同时还要不断的总结经验，对土地用地不合理的情况，必须及时提出解决的方法，从而促使土地资源管理的工作效率稳步上升，为提升我国土地资源管理的质量而不断的做出努力。

参考文献：

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