城市更新中的管治困境与创新策略思考

刘梦园

摘要：改革开放之后，我国经济增长速度十分迅猛，城市化建设脚步越来越快。战争、工业化进程、经济社会发展等因素可导致城市衰败，进而阻碍经济发展或反向影响生活质量，于是产生了城市更新理论和实践。政府层面最早关注城市更新是二战后的欧洲，彼时的城市更新目标非常明确：提升城市功能，美化城市环境，促进战后经济复苏。世界范围内的城市更新稍晚于欧洲，更新目标具有明显的人类文明递进发展特征，并与经济指标高度互动。近年来，城市IP、打卡、网红文化也纳入城市更新视野，创新元素、人文情怀、城市竞争力日益受到重视。

关键词：城市更新；管治困境；创新策略

引言

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出“实施城市更新行动”，城市更新已经成为我国“十四五”时期的国家战略。当前，我国很多地区步入到城镇化成熟阶段，面临着城市拥挤、供地短缺、旧区衰败等重大城市问题。

1城市更新中的管治困境

城市更新工作由来已久，英国是最早开展城市更新工作的国家。总体来说，西方国家的城市更新工作经历了从大规模推倒重建到城市美化运动，从物质空间的“腾笼换鸟”转向文化、经济以及社会研究。我国城市更新工作主要是政府主导下的旧城改造或者环境整治提升，经历了从“新陈代谢”到“有机更新”，现阶段正处于城市更新相关理论研究的重要阶段，从棚户区拆迁改造转向探索旧城中房地产开发、资金平衡以及社区居民生活的经济学和社会学研究。当前，我国正处于国土空间规划重构的重要阶段。现阶段总体来看，城市更新工作缺乏对于国土空间视角下系统性的研究，大部分城市的城市更新是碎片化、单一性的，多以单个项目或多个项目的实施为主，缺乏在“文体教卫养”等公共服务设施以及“道路管线”等市政基础设施的投入，这就导致城市“外部性”。系统性的城市更新规划策略是有必要的，这需要站在更高层次、更广的视野，用政府“有形的手”影响城市更新行动，提出系统性的城市更新规划思路，整体性引导、支撑和管控城市存量空间发展，防治“碎片化”改造。同时，鉴于目前我国缺乏城市更新层面的法定规划管控，在本轮国土空间规划重构中，自然资源部门要进一步强化城市更新有关专项规划的法定地位。

2城市更新中的创新策略

2.1文物保育与旧区活化策略

文物保育和旧区活化策略是指对具有历史文化及建筑价值的楼宇、地点及构筑物进行保育和活化，它们虽在5R策略中分属两项，但市建局在操作中往往将其合二为一，旧区活化通常是在文物保育的基础上，合理利用历史建筑来振兴衰败的旧区，本文将其统称为“保育活化”策略。与复修重设策略相似，保育活化策略同样缺乏盈利机制，主要由特区政府通过制度设计驱动代理人实现委托人目标。由于历史文化和文物建筑属于典型的公共利益范畴，政府的管控力度和直接干预程度更深。在开展保育活化策略时，如有需要，市建局会对历史建筑进行收购，按照重建发展项目的补偿标准给予业主以及租户补偿或安置。特区政府作为委托人，要求在公众参与的过程中“集合专家学者、社会人士和民众进行讨论研究……发挥地方特色、经济多元性和社会本土性”。当完成历史建筑业权的收购与补偿后，市建局可以选择自行活化运营，也可向第三方征集项目营运意向书，由其负责日常运作。鉴于保育活化策略的公益性质，市建局通常会邀请公营机构、非营利组织或社会企业参与保育活化项目。竞标成功的社会机构不但无须支付费用，反而会获得市建局投入的营运补贴，并报销物业费用，使得运营机构可以专注于实现建筑保育、旧区活化的目标。在活化运营历史建筑的过程中，也可吸引、容纳包括市场主体在内的不同社会参与者共享空间，举办展览、表演等商业活动与多元化项目，振兴社区活力。总言之，与复修重设策略相比，保育活化策略中区政府的“施压”力度更大，这与历史文化和文物建筑的强公共属性有关，同时市建局在保育活化策略中的代理权力在政府管控下受到一定压缩，“半市场属性”受到抑制，更多地扮演着实施工具的角色。

2.2以宏观逻辑设计城市更新

城市承担着社会进步、经济发展的重任，常态化的城市规划、建设、管理，是实现城市内在职能的保障。规划城市更新需要宏观逻辑，它决定城市未来走向，也决定未来期间“生计”“生活”的布局和质量。首先，基于人本主义，研究空间秩序与人的感觉、知觉、情感的应答关系。留住乡愁、留住游人，实现经济可持续发展，仍是城市更新的主要目标。以此为始点，顺应、能动地规划增量扩张与存量更新，人性化构筑公共空间与私人空间，强化友好、包容、环保的视觉、触觉感受，让历史与未来在这里形成不一样的共生美学和愉悦体验。其次，基于实用主义，研究功能布局、空间形态和建筑形式的地景艺术。新区域主义、新城市主义、再生理论等都关注城市建设与气候变化、能源需求、环境质量的互动关系。市容市貌、城市环境及功能有必要有计划的进行改善，应在政府主导下深入研究绿色建筑、产业升级、文化传承等多样化城市刚性需求，与经济可持续发展、城市素质内涵建设、城市形象提升的建立对立统一关系。尊重法律的应然性与实然性，实现公共资源、空间系统的优化重组，使城市更加时尚、年轻、现代、有魅力。最后，基于目标管理原则，顶层设计城市宏观愿景。以政府为主导，以问题为导向，通过城市更新提升核心竞争力；创新思维模式，广纳谏言，赋权并构建多元投融资机制，激活经济活力，切实提升城市品质。

2.3制定并完善城市更新配套政策

政府政策制度是保障更新行动能有效进行的基本条件，充分发挥政府“有形的手”主导作用。在统筹城市更新土地资源管理方面出台了《关于明确城市更新有关用地政策的通知》《关于闲置和低效用地清理处置工作的实施意见》等一系列配套政策，系统编制年度城市更新土地资源使用计划，建立城市更新土地资源平衡库，按照“资源专用、独立运作、封闭管理”的要求，做好更新土地资源入库、成本管控、收益使用等管理工作，确立了“政府引导、科学规划、市场参与、合作共赢、依法实施、规范运作”的城市更新基本原则，明确了城市更新的具体工作任务、更新主体、用地方式、供地手续办理和保障措施，明确了闲置和低效存量用地清理范围和方法、认定标准、处置方式、处置程序以及责任分工和工作要求，提出了预防和监管措施。

结语

城市更新承载着人类梦想，也是城市的“诗和远方”。本文对城市更新取得的成就、存在的不足作了简要论述。成功的城市更新是包含法制建设在内的系统工程，是开放的过程、历史的进程。只有各方协同努力，有机更新，精细管理，才能使城市气象万千，永葆繁荣。

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